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报告精读 | 法治蓝皮书:中国法治发展报告No.16(2018)

2018年3月22日,中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社联合主办的“法治蓝皮书《中国法治发展报告No.16(2018)》发布暨2018年中国法治发展研讨会”在北京举行。


《法治蓝皮书》指出,中国开启了中国特色社会主义法治新征程,当前社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。2017年的中国法治建设站在新时代的起点上积极回应与解决中国社会的主要矛盾,全面发力成效显著。


立法机关积极落实本届人大常委会立法计划,加快推进支架性立法、基础性立法、重点领域立法,统筹推进社会、文化、生态等方面法律制度建设,填补立法空白,《国歌法》《核安全法》《民法总则》等重要法律出台,《中小企业促进法》《反不正当竞争法》《标准化法》等法律修订,作出兜底授权决定支持有关改革试点工作,实现立、改、废、释、授权并举,立法质量进一步提高,社会主义法律体系不断完善,为国家统一、经济发展、社会稳定以及全面深化改革奠定制度基础。


中国着力于提升政府治理能力,在一些重要行政领域深化改革,简政放权、“互联网+政务服务”等各项改革举措依法、有序、稳步推进。《重大行政决策程序暂行条例》制定和《政府信息公开条例》的修订进入快车道。《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》和《政府网站发展指引》先后出台,为互联网+政务服务提供了坚实支撑。


2017年作为全面深化司法体制改革决战之年,司法改革进入了攻坚阶段,已证明行之有效的改革探索举措不断推广、落实。2017年,巡回法庭布局基本完成。2017年1至9月,巡回法庭审结案件数占最高人民法院办案总数的45.4%,在方便群众诉讼、就地化解纠纷、统一法律适用等方面发挥了重要作用,被亲切地称为“家门口的最高人民法院”。许多地方党委成立基本解决执行难领导小组,党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的综合治理执行难工作格局进一步发展完善。以“全业务网上办理、全流程依法公开、全方位智能服务”为特征的“网络化”“阳光化”“智能化”的智慧法院建设稳步迈向3.0时代。


中国反腐持续发力,全面从严治党的贯彻落实,不敢腐的目标初步实现,不能腐的笼子越扎越牢,不想腐的堤坝正在构筑。巡视常态化制度化,国家监察体制改革从试点到普及深化,积极参与国际反腐贡献中国力量。


《民法总则》的通过为民法典的编纂奠定了坚实的基础。农村集体产权制度改革试点统筹推进,利用集体建设用地建设租赁住房试点有序开展。


中国大力开展教育、医疗、卫生方面的改革,加大了对弱势群体的保障力度。社会救助兜底保障作用有效发挥;养老服务业加快发展,全国注册登记的养老机构达到2. 8万多家,养老床位数近700万张,社区居家养老服务设施辐射各城镇社区和50%以上的农村社区,建立起了世界上最大的社会保障安全网。


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《中国法治发展报告No.16(2018)》

李林 田禾 主编

出版时间:2018-03


行政立法推进改革 放管服纵深推进 政府治理水平显著提升


行政决策法治化取得重大进展。截至2017年10月,已有17家省级政府和23家较大的市政府出台了专门规范行政决策的规章,相关规范性文件达到数百部。在中央层面,《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》成形并完成了征求意见工作,全国统一的行政决策制度呼之欲出。


政务公开推进更上层楼。2017年国务院办公厅出台了《关于推进重大建设项口批准和实施领域政府信息公开的意见》(国办发[2017 ]  94号),要求在重大建设项口批准和实施过程中,重点公开批准服务信息、批准结果信息、招标投标信息、征收土地信息、重大设计变更信息、施工有关信息、质量安全监督信息、竣工有关信息等8类信息;出台了《关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》(国办发〔2017 ] 97号),明确了住房保障、国有土地使用权和矿业权出让等信息公开的要求。在已有改革创新基础上,《政府信息公开条例》的修改驶入快车道。


放管服改革释放市场活力。在放管服改革方面,中央继续“发力”。2017年1月,国务院印发《关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》,再取消39项中央指定地方实施的行政许可事项,涉及企业生产经营、个人就业创业等方面;5月国务院印发《关于进一步削减工商登记前置审批事项的决定》,再次削减工商登记前置审批事项5项,工商登记87%的前置审批事项改为后置审批或取消;6月,国务院印发《关于调整工业产品生产许可证管理口录和试行简化审批程序的决定》,对与大众消费密切相关、直接涉及人体健康安全的电热毯等3类产品,取消生产许可证管理改为强制性认证;另外,多证合一、一照一码的改革,双随机、一公开的监管改革得到加强完善。由此,放管服为企业群众松绑减负,有利于释放市场活力并维护好市场秩序。


中国法治迈入新时代 前景美好任务艰巨


2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年,是改革开放40周年,是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年。中国特色社会主义现代化建设进入新时代,不仅确立了中国社会主义现代化建设和改革发展新的历史方位,而且进一步确立了全面推进依法治国、建设法治中国新的历史方位;不仅为法治中国建设提供了新时代中国特色社会主义思想的理论指引,而且对深化依法治国实践提出了一系列新任务新要求,指明了全面依法治国的战略发展方向和实践发展方略,开启了中国特色社会主义法治新征程。


新的征程依然任重道远。全面推进依法治国前一些法治建设的问题尚未真正解决,同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比,一些改革举措缺乏统一领导,亟待中央层面的法治建设、生态文明、“美丽中国”建设的领导协调机制发挥应有作用;在法治建设方面出现一些新问题,还存在一些老问题,社会、经济、文化的发展与法律制度之间存在不协调、不均衡的现象,如民法典编纂与现行民法体系之间的衔接,互联网科技发展与现行政府监管机制的配套,这些问题与现象有待法治发展加快步伐,逐一应对。其关键性举措包括:


建立全面依法治国领导小组,通盘统筹协调推进法治。领导小组是中国推进多部门、多地区、多系统协同联动的创新制度。在过往的实践中,该项制度已经取得了显著的成效。但是,此前在全国各省份有类似机构存在,如依法治省领导小组、依法治市领导小组,如何协调新的中央机构与地方已有机构的关系,是未来领导小组机制建设必须解决的问题。


民法典编纂任重而道远,司法解释文件应尽快体系化。未来的中国民法典将对现有的民事法律以及司法解释的具体规则进行梳理、筛选、归纳,并体系性地纳入,民法典也将因而成为内容全面、规则细致的民事规范全书。但也应意识到,司法解释不断出台,种类繁多、数量巨大,已呈现尾大不掉之势。新旧解释之间,解释与前后法律之间效力关系不清,损害到法律的确定性、可预期性。民法典的编纂理应重塑、整合现有法律规范和司法解释,消除现行法及解释中存在的矛盾冲突,为民事司法裁判提供统一的规范依据。因此,为发挥规范指引功能,应当高度重视民法典编纂与民事司法解释之间的关系协调问题。


人工智能机遇与挑战并存,留待技术生长的法律空间。社会治理的法治化与智能化,是时代两大主题。随着技术的进步,人工智能在未来将服务于社会治理与公共服务。但是法律与新技术之间的紧张乃至冲突不容低估。信息社会的数据是流动的关键,但政府部门之间、社会组织之间尚没有形成通畅的信息共享,共建共治共享的社会治理格局阻力重重。如果法律不为新技术的生长预留足够的空间,那么限制智能化步伐的不是技术,而将是法律。


中国自贸区建设形成沿海和内地共同开放的新格局


自2013年9月国务院批准建立中国(上海)自由贸易试验区以来,中国自由贸易试验区建设已经形成沿海和内地共同开放的新格局。11个自由贸易试验区为我国新一轮开放、政府职能转变、供给侧结构性改革以及形成可复制可推广成果提供了重要支撑。


在对外资的开放上,11个自由贸易试验区适用了统一的外商投资准入负面清单,外资并购的准入限制得到放宽,投资领域的开放度也得到提高,外资准入的透明度也进一步增强。在对民营企业等市场主体的开放上,天津等自由贸易试验区在自由贸易试验区所在省(或者直辖市)、市和区推行行政权力清单和责任清单的基础上,相继发布了各自的权力和责任清单,从而为民营企业等市场主体参与市场经营活动提供基础和指引。


除了外商投资准入负面清单,市场准入负面清单制度也在上海、天津、广东和福建等四个自由贸易试验区及其所在省和直辖市行政区进行了改革试点,取得了积极的效果。2016年,上海、天津、广东和福建共吸收外资879.6亿元,同比增长81.3%,以万分之五的国土面积占全国实际使用外资的10.8%。根据2015年10月国务院印发的《关于实行市场准入负面清单制度的意见》,国家发展改革委、商务部会形成了《市场准入负面清单草案(试点版)》,于2015年底至2017年12月31日在上述这些地区试行,并于2018年正式在全国统一实施。


为促进市场开放和公平竞争、消除地方保护和区域封锁,当前各自由贸易试验区所在省(或者直辖市)、市和区等政府部门都逐步建立了公平竞争审查制度。2017年10月23日,国家发展改革委等五部门联合发布了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》,进一步明确了公平竞争审查的审查机制和程序、审查标准、政策指导以及监督问责等,以有效解决实际审查工作中存在的不认真审查和审查能力不足等问题。


自2013年10月以来,商事登记制度改革在上海等各自由贸易试验区乃至全国范围内全面展开。从2015年的“三证合一”、2016年的“五证合一、一照一码”到2017年的“多证合一、一照一码”,商事登记制度改革的速度明显加快。


事中事后监管是自由贸易试验区创新行政管理方式的重要内容。11个自由贸易试验区总体方案中都提出应当注重事中事后监管工作。在事中事后监管创新上,福建自由贸易试验区率先建立了首份风险防控清单;上海市则第一个出台了《进一步深化中国(上海)自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》;天津自由贸易试验区则从顶层设计和系统集成的角度,编制了制度创新风险防控措施清单。在中央层面,为规范市场执法行为,切实解决检查任性和执法扰民、执法不公、执法不严等问题,国务院办公厅发布了《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》。


建立集中统一的市场监管综合执法体系是自贸试验区探索行政管理体制改革的一项重要建设任务。为减少多头执法和重复检查,上海自由贸易试验区市场监督管理局将原工商、质监、食药监、价格监督检查职能合并为“四合一”网上综合执法平台,实现了各领域监管信息的实时传递和无障碍交换;广东自贸试验区南沙片区则成立综合行政执法局,逐步整合片区范围内商务、知识产权、环境保护、房屋管理等14个领域法律、法规、规章规定的行政处罚权以及相关的监督检查、行政强制职权。实践中,深圳市、浙江省和天津市对市场监管综合执法体系的探索走在了自贸试验区和全国的前面。


自贸试验区在探索和发展综合监管与行业监管联动机制上有着重要作用。在加强行政执法与刑事司法衔接和协调方面,自由贸易试验区进行了有益的探索。需要指出的是,广东省在促进行政执法和刑事司法衔接机制上走在了全国的前列。2016年1月,《珠海经济特区行政执法与刑事司法衔接工作条例》正式实施,这是全国首部“两法衔接”地方性法规。


监管信息平台和社会信用体系的建设也是各自贸试验区试点探索行政管理体制改革的重要内容。国务院提出到2020年基本建立社会信用基础性法律法规和标准体系、基本建成以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统以及基本健全信用监管体制的目标,为此,各自由试验区加快了监管信息平台和社会信用体系建设的探索。


需要指出的是,自由贸易试验区在试点和探索投资开放与市场监管政策中也暴露出的一些问题有待进一步解决:


一是需要厘清外商投资准入负面清单与行业立法的关系。尽管与前几版外商投资准入清单相比,2017版负面清单的内容已经更为丰富和具体,然而其仍然存在于行业立法的衔接问题。2017版负面清单解决的是外资准入的问题,实践中行政法规对行业的限制准入规定仍然适用于自贸试验区内,即使外商投资不涉及负面清单内容,其在自贸试验区的投资仍然应符合行业立法的规定。


二是需要注意市场准入负面清单与行业立法的衔接问题。当前《市场准入负面清单草案(试点版)》没有包括行业立法中的所有特别管理措施,未来在全国推广适用市场准入负面清单时也会面临与行业立法的衔接问题。


三是应注意以立法方式加快推进商事登记和证照分离改革的各项工作。当前,英国等发达国家早在2013年就完成了企业登记全程电子化的工作,其完善的行业许可立法为行业发展提供了坚实的基础。鉴于商事登记和证照分离制度是中国商事制度改革的核心环节,中国应当积极借鉴英国等国家的商事立法和实践,在数字经济条件下积极创新,加快商事立法和修法过程,鼓励电子商事登记,推动工商部门在全国范围内公布章程范本等。


四是应强调在推动统一市场监管综合执法时重视监管的专业性。以食品药品监管为例。当前除了深圳市以外,各地在推动统一市场监管综合执法体系时都将普通商品监管和食品、药品等特殊商品监管纳入一体化监管,这种弱化专业监管的市场治理模式,没有考虑普通执法人员成为专业监管人员的学习时间和学习成本。因此,有必要从专业监管角度考虑统一市场监管综合执法的问题,而不能一蹴而就推进统一市场监管综合执法体系,不考虑其监管能力和监管后果。


五是应注意市场监管行政执法和刑事司法的衔接问题。应从顶层设计角度考虑行政执法和刑事司法衔接问题,建立案件移送、工作监督和信息平台共享机制,为行政机关提供指引,为司法公正提供方向,进而保障全国市场健康发展。


六是要应注意完善综合监管信息平台和社会信用体系平台的建设。社会信用体系平台建设不应鼓励各行各业和各地区自行建立条块分割、相互撕裂的信用信息数据库。此外,基于社会信用体系平台建立的全国性综合监管平台应将举报、调查和证据搜集、异地协助、行政惩戒、行刑衔接和社会监督等模块纳入应用系统,从而有效解决当前互联网电子商务跨地域违法和执法的难题。 


证券监管延续强态势  需避免选择性执法


2017年,中国证监会继续延续“严格监管”“强监管”态势,对维护市场秩序起到一定作用。根据证监会网站显示,2017年全年,中国证监会共作出行政处罚决定224件,罚没款金额74.79亿元,同比增长74.74%,市场禁入44人,同比增长18.91%,行政处罚决定数量、罚没款金额、市场禁入人数再创历史新高。


在进行“强监管”的同时,应警惕 “选择性执法”“执法避重就轻”或“执法手段单一”等。由于执法行为法律逻辑不周延,可能对复杂内幕交易行为产生“激励效果”,影响部分市场参与者的权益。由于内幕交易法律规则不明确,逻辑体系混乱,易与监管目标存在潜在冲突。


加强中小投资者保护  证券支持诉讼制度破冰


从中国证券市场投资者构成来看,A股市场基本以散户投资者为主,机构投资者占比较低。2017年A股市场也在试图“去散户化”,力图实现一种“机构市”,此种并非是排斥或驱逐中小投资者,而是让更专业和抗风险能力更强的机构成为市场主力,优化市场参与主体结构,但此种结构优化尚需时日。因此,在中国证券市场中,“投资者保护”也往往被自然转换成“中小投资者保护”这一命题。


2017年,中证中小投资者服务中心首例证券支持诉讼胜诉,实现证券市场支持诉讼的“破冰”,为切实维护中小投资者权益迈开坚实一步。但需注意的是,个案胜诉不足以反映整个证券市场中小投资者诉讼的全貌,此种证券支持诉讼应实现常规化和常态化,以此才能充分保障投资者权益。


新时期 政府透明度不断适应新要求新发展


《法治蓝皮书》指出,2017年各地方各部门全面推进决策、执行、管理、服务和结果全过程、全流程公开;发挥信息发布、政策解读、回应关切三位一体、相辅相成的作用;全面扩大公众参与,使社会大众全面深入参与到政府治理的各个环节。


第一,上级部门加强业务指导成效明显。环境保护部、国家食品药品监督管理总局、住房和城乡建设部等国务院部门多年来通过制发相关指导文件,明确了本系统本地区政务公开的标准;部分省级政府规范和统一了本地区的公开平台建设,提升了相关领域相关地区的公开水平。


第二,重大决策预公开水平明显提升。各地方各部门积极探索,通过制定目录清单的方式明确重大决策事项的范围,值得借鉴。个别评估对象积极反馈重大决策预公开征集的意见。1家国务院部门、4家省级政府、6家较大的市政府、10家县级政府公开了完整的意见反馈信息,包括征集意见的总体情况、采纳情况和不采纳的理由。


第三,行政审批结果公开精细化。有的评估对象不仅在门户网站设置双公示栏目,集中公开行政审批结果,还按照行政审批事项的种类、时间、申请人等对其进行了更加精细化的分类,方便查找。


第四,部分行政执法公开程度较高。一是,普遍公开行政处罚事项清单。二是,环保领域和食品药品安全领域行政处罚结果公开情况较好。41家较大的市政府环保部门公开了2017年行政处罚结果;42家较大的市政府、74家县级政府的食药监部门公开了2017年的行政处罚结果。三是,食药监领域随机抽查结果公开程度相对较高。国家食品药品监督管理总局、31家省级政府、47家较大的市政府、59家县级政府的食药监部门公开了2017年随机抽查结果。


第五,部分领域的执行和结果公开相对规范。一是,部分评估对象定期公开工作部署情况和工作总结,工作连贯性强。18家省级政府、27家较大的市政府、35家县级政府门户网站公开2017年政府工作任务的分解分工情况;2家省级政府、7家较大的市政府、14家县级政府门户网站分阶段地公开了2017年工作的落实情况。二是,法治政府建设情况年度报告的内容相对规范且重点突出。


第六,部分重点领域信息公开情况较好。一是,国务院部门预决算公开十分规范,不仅53家国务院部门公开了2017年预算和2016年决算信息,而且,部门预决算说明内容要素完整,部门预决算表格均细化到相应科目。二是,集中式生活饮用水水源水质监测信息公开情况尚佳,41家较大的市政府按月公开水源水质监测信息,42家较大的市政府按季度公开供水厂出水水质监测信息,42家较大的市政府按季度公开用户水龙头水质监测信息,并且,有的评估对象公开相关信息的频次比法定要求更高。


第七,政策解读与回应关切总体较好。一是,政府主要负责人带头宣讲政策,权威性高。二是,政策解读形式新颖,可读性强。三是,初步尝试将政策解读贯穿于政策制定、政策发布和政策执行落实全过程。四是,普遍设置网站互动平台并回应公众意见建议。


政务公开在广度和深度方面有待进一步的提升


第一,部分领域政务公开标准有待明确:重大决策预公开的范围界定不名;随机抽查结果和查处情况的公开方式不明确。


第二,基础信息公开仍不到位:仍有政府未公开规范性文件清理、备案信息,对已公开的规范性文件未标注有效性;政府预决算公开不规范,不仅仍有政府未公开本级政府预决算信息,而且,政府预决算表格也未进行相应的细化;政务服务信息公开不细致,仍有政务服务事项的办事指南内容不全面、不明确、不准确;行政处罚结果公开程度也不理想。


第三,部分重点领域信息公开仍有提升空间:义务教育阶段信息公开程度仍不高;审计结果公开情况不佳;法治政府建设情况年度报告公开程度也不高。


第四,部分政务公开的新要求有待进一步落实:决策预公开亟待加强和细化;仍有评估对象未公开“双随机”监管信息。


第五,政策解读发布水平有待提升:政策解读与政策文件同步发布情况不佳,仍有评估对象的的政策解读信息的上网时间与政策文件的上网时间间隔超过3个工作日;政策解读与政策文件关联阅读程度低,没有在政策解读项下设置可导向该解读所对应政策文件的链接。


第六,依申请公开仍存法律风险:仍有评估对象答复不及时;答复格式不规范,大多数基层政府答复依申请公开信息时所使用的邮箱为个人邮箱,而非官方办公邮箱,且邮箱名为不恰当的昵称;答复内容不规范,在作出对申请人不利的答复时,仍未援引法律依据、说明理由、明示救济渠道。


第七,政务公开平台建设有待加强:政府门户网站栏目设置不规范,未设置专门栏目、栏目未分级分类、栏目定位混乱等现象仍然存在;多平台并存且信息不互通,致使信息发布不同步、不统一、不一致。

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