近日，由澳门基金会、社科文献出版社共同发布了《澳门蓝皮书：澳门经济社会发展报告（2016～2017）》。

2017年《澳门蓝皮书》以“特区首个五年发展规划”为主题，聚集各主要范畴的规划动向，希望从各个角度对“特区首个五年发展规划”进行全方位解读和思考。全书分总报告、政治法制篇、经济贸易篇、区域合作篇、社会民生篇及附录六部分，集中反映2016年本澳各个领域的发展动态，总结评价近年澳门政治、经济、社会的总体变化，同时对2017年社会经济情况作初步预测。 

澳门特区《五年发展规划》，不仅仅是澳门的事情，也和国家息息相关。

国家“十三五”计划延续再平衡发展战略，包括消费结构、投资结构的调整，以及一系列环境关系、社会关系的调整，其过程可能还要持续数年。特区政府制订首份《五年发展规划》，首要着重对再平衡发展观念的理解，梳理出特区发展的主要问题，同时也把澳门在回归以来所取得的成绩加以总结，提出更有效的规划及提升澳门的制度自信。

澳门是一个微型经济体。在过去相当长的一段时间，澳门的经济能够持续保持大中华地区平均经济增长2倍的水平，并在2006年超越拉斯维加斯，成为全球最大的博彩中心。博彩经济增速长期处于高水平阶段，它会对社会的各个方面带来巨大深远的影响，形成大量累加的问题。如此大规模的城市变化在澳门历史上前所未有。

《五年发展规划》的出台同时也与全球经济趋势的深刻变革有关。宏观方面，互联网技术的变化，包括不断增加的自动化将改变制造业的态势，还会对服务业产生重要影响。来自东南亚和日本的博彩业竞争，未来可能对澳门整体经济产生很大影响。因此，规划首要须考虑博彩业的问题。过去主要是集中在经济的角度，现在要做的是如何从社会平衡发展角度，也让这样的《五年发展规划》发挥它的作用，通过《五年发展规划》影响到社会当中每个个人的行为。

《五年发展规划》只是澳门正视问题的开始，而其中订定的一些方针和策略可能会持续至下一个《五年发展规划》,以至下几个《五年发展规划》。因此《五年发展规划》既要有长期视野，也要考虑到短期。从长期来看，主要的问题是在博彩市场和经济适度多元之间找到一种平衡。博彩业一业独大挤占其它产业的发展空间，衍生出社会财富分配失衡、人力资本提升缓慢、本土自主和内生经济难以成长等一系列矛盾。《五年发展规划》将继续向经济适度多元提供支持，帮助产业转型升级，这在未来五年至关重要，未来澳门的中小企会面临更多严峻的挑战和竞争。此外，还需要进行都市更新的整合，让中小企业能在更佳的营商环境中得到发展。同时进一步提升人力资本，除培养出更多的大学生和专业人士外，还要增加吸引海外专业人才的回流力度，带来更多滞留在海外的澳籍专才。

在短视野方面。《五年发展规划》应以创新的思维进行。创新是澳门回归以来的重要驱动力，《五年发展规划》要做的是以制度的形式建立创新的文化和创新型社会。其中确立了八大策略包括，增强创新发展观念，形成合作创新网络；实施教育兴澳、人才建澳战略；打造“文化澳门”新形象，增强城市竞争力；加快智慧城市建设，推动产业与互联网融合；改善软硬基础设施，提升旅游服务素质；完善协同治理机制，统筹“中心”和“平台”建设；优化公共决策系统，提高宏观政策效力；实施深化区域合作战略，融入国家发展。

《五年发展规划》的编制过程体现了特区政府与中央、学界、居民和社团的良好互动

由于《五年发展规划》的复杂性和系统性，其编制过程历时将近一年，形成了基础方案、草案文本和正式文本三个文本。制定和咨询过程包含了政府与学界的互动，体现了编制过程的科学性。《五年发展规划》的制定听取了中央政府有关部门的意见，体现了中央和特区政府的良好互动。尤其是在为期近一年的编制过程中，澳门广大居民积极参与了规划制定的意见收集工作，体现了规划制定民意基础的广泛性。

对于未来如何实施好“规划”，本报告认为，特区政府需要明确《澳门五年发展规划》的法律地位。政府制定计划必须合理合法。国家的《五年发展规划》需要由执政党提出建议，国务院具体编制，全国人民代表大会表决通过才能实施，是经过最高国家立法机构通过的具有法律约束力的国家级战略规划。行政长官每年也要根据《基本法》向特区立法会做施政报告，立法会根据施政报告可以决定是否通过特区政府提出的财政预算。但是现在的《澳门五年发展规划》仅是由“建设世界旅游休闲中心委员会”负责制定颁布，而该委员会也仅是根据行政长官的批示设立。虽然在规划制定过程中，政策研究室举行了面向立法会议员的专场意见收集会，但这也绝不意味着关于《五年发展规划》的制定，特区政府需要向立法会负责。当然，特区政府自主制定和实施《五年发展规划》可以用澳门特区的“行政主导”体制来解释。然而这也意味着《五年发展规划》缺乏必要的法律约束力，而缺乏法律约束力的发展规划，其实施力度就主要取决于政府及其首脑的自由掌握了。如果将来没有实现既有规划，也没有人可以凭借任何法律问责政府及其首脑。

其次，需要厘清《五年发展规划》和特区政府年度及部门计划的关系。按道理讲，年度计划和部门计划是应当服从于《五年发展规划》的，但是这些计划需要政府向立法会做出报告，其法律效力是高于《五年发展规划》的。如果年度计划或部门计划和《五年发展规划》发生抵牾，又当如何处理呢？如果这种情况下政府继续执行《五年发展规划》不合法律；如果政府执行年度计划和部门计划，《五年发展规划》就成为了一张政府内部掌握失去权威和效力的白纸。要避免出现这种两难境地，就需要厘清《五年发展规划》和《施政报告》及部门计划的关系。同时，还应考虑跨任期实施、调整实施起讫时间等问题。

澳门经济保持审慎乐观

本澳属开放程度高的微型经济体，容易受外部环境影响，国际形势变幻莫测，加上港元与澳门元分别直接和间接与美元挂钩，2017年美元加息步伐加快，将一定程度影响资金流向，以及加大融资成本。目前来澳旅游、娱乐休闲消费群主要依赖内地旅客，其次是东南亚地区，人民币和东南亚国家货币的持续走弱，毫无疑问会减少旅客来澳和消费意欲，现时人民币汇价已逐渐转弱，不少内地旅客消费意欲已逐渐下降，选择亦开始转趋审慎。因此，澳门经济虽然回复增长的势头，但澳门对外界经济环境的变化相当敏感，况且各大经济体经济发展形势未甚明朗，故不宜过早或过分乐观，仍需保持审慎态度。

国际货币基金组织（IMF）工作团队于2016年11月份来澳，对本澳宏观经济及金融状况进行磋商评估，并作出初步总结。IMF专家认为，澳门特区经济已开始了重要转型，朝向较稳定及可持续的经济模式迈进。特区财政充裕，金融部门资本与流动性充足，联系汇率制度可靠，这些优势充分强化了特区的政策框架，促进经济转型。 另外，根据IMF在华盛顿发布的一份公告表示，“尽管澳门经济2016年将连续录得第三年萎缩，今年外部需求开始复苏过程——博彩收入已连续三个月回升、有迹象显示过去几个月消费者弥漫较正面的感觉。” 基于这些迹象，IMF考察团团长Geoff Gottlieb盛赞今年公布的澳门首个五年计划，称澳门当局“正确地认识到多元发展的重要性”，正筹划博彩、旅游金融服务出口等产业多线发展。在中央政府的关怀和大力支持下，在特区政府有效施政的情况下，预料2017年本澳经济形势将持续向好，但上升幅度不会过快。

要长远解决澳门居住问题，必须从土地开发入手。

澳门经过十年迅速发展，经济増长成绩亮丽。然而，极速的増长亦引致资源樽颈及社会矛盾。房屋市场的需求及供应严重失衡。楼价上升速度与市民收入脱节。私人房屋市场脱产亦令到大批市民期待以低价购买公共房屋。置业安居成为重点民生课题。

一系列房屋问题源于澳门土地资源未得到充分利用，而完善的土地管理制度亦未能确立，及僵化的城市规划机制更未能对症下药，舒缓可供发展土地短缺情况，做成每年完成的住宅数量远低于市场需求。一个缺乏充够供应及缺乏置业阶梯的房产市场更未能推动社会向上流动，直接及间接做成严重民生及社会问题。

在过去一段时间，政府就城巿规划进行了多次公众咨询，收集了社会各界意见；然而，咨询过程漫长，很多原有的方案已不合城巿发展，如澳门已由第二产业转型到第三产业，第二产业已逐渐式微，政府需要配合实际经济模式，促进城巿产业转型发展。

检讨旧有土地批给，以回应城巿动态发展。《城巿规划法》第三条中提到的城巿规划的目的，是旨在促进城巿和谐及可持续发展、改善居住环境、合理使用和利用土地；因此在土地利用方面需做到与时并进，达到合理使用原则。虽法律上列明要先有总体规划，再做分区规划。但澳门并非奉行计划经济，任何规划需按城市定位，区域发展，市场变化不断进行调整，以确保社会资源得到充份利用，为澳门长远发展奠下重要基础。

要长远解决澳门居住问题，必须从土地开发入手。政府必须切实完善城市规划机制，推动都市更新，加速生地变熟地过程，增加每年可供发展土地面积，以有秩序方式增加私人房屋及公营房屋供应量，活化市场及恢复房屋市场阶梯化之余，更提供充够房屋选择令沃门市民利用自由市场机制进行 “楼换楼” ，促进社会向上流动，创造可持续发展元素。

“一带一路”对澳门自身发展和对外合作均会产生深刻的影响

“一带一路”不但是今后一个时期我国发展战略的重要组成部分，也将促进形成经济全球化背景下区域合作的新的格局，对澳门自身发展和对外合作均会产生极为深刻的影响。澳门参与“一带一路”未来合作前的必做功课应该是对当前澳门与相关一带一路”国家的经贸关系有一个清楚的梳理和认识。总结而言，澳门与“一带一路”沿线国家的货物贸易呈现几个特点：进口和出口规模极不平衡、货物贸易在国家区块分布不均衡、澳门与沿线的大多数国家没有货物出口。在服务贸易层面，在过去8年里，由于中国内地的挤出效应，澳门与相关“一带一路”沿线国家的服务贸易规模呈现下降态势。这也显示出未来合作可能带来的巨大的发展潜力。此外，在资本、劳动力等生产要素的国际流动中，澳门与相关“一带一路”沿线国家可以实现优势互补，达到合作共赢。基于当前澳门与“一带一路”沿线国家的经贸特征，提出几点意见以供思考。

第一，有所为，有所不为。“一带一路”战略是一个国家层面的全方位的宏观策略。而澳门的参与应该突出重点，顺应市场规律，在已有的基础上，积极完善发展与东南亚地区国家等板块的经贸合作关系。澳门与某些沿线国家的经贸受到很大的限制。因此，在积极发展与上述国家的经贸合作时，要仔细分析相关条件是否改进、具备。如果逆势而为，政策的执行很可能会事倍功半。

第二，注重发挥自身的比较优势。贸易理论已经清楚的说明，经济体的比较优势、地缘优势、资源禀赋是决定国际贸易的重要因素。澳门应该对自身的优势、资源禀赋有明确的认知。当前澳门与“一带一路”沿线国家的贸易结构也已经清楚的表明，澳门的资源禀赋并不占优，比较优势在于博彩相关的产业，这里涵盖博彩运营、酒店管理、会展运营、以及相关的消费、金融行业，等等。因而在积极拓展和深化与沿线国家的经贸合作的同时，要紧紧把握和突出自身的特点，规划与之相关的贸易策略。

第三，积极挖掘澳门与“一带一路”沿线国家的服务贸易的潜力。前文已经显示，在过去八年澳门与“一带一路”沿线国家的服务贸易呈现下降的趋势。这与近年来其他地区访澳游客所呈现的快速增长的局面，形成鲜明对比。其中重要的一个原因很可能是澳门与内地服务贸易快速发展而导致的挤出效应。然而，近期由于内地经济下行压力增大、反腐倡廉运动等对澳门带来负面冲击，以及澳门多家大型娱乐设施投入运营使得澳门的博彩行业的接纳能力提升，澳门与“一带一路”沿线国家的服务贸易恰恰可能成为一个促进澳门未来经济进一步发展的增长点。怎样逆转当前的下滑势头、挖掘潜力、拓展客源，是澳门发展深化与“一带一路”沿线国家经贸合作的一个重要思路。

第四，拓展印度市场。单拿出印度市场恰恰是为了突出强调印度市场可能在澳门参与“一带一路”战略中发挥重要的作用。印度经济的崛起是近年来值得澳门相关业者关注的现象。当前印度人均GDP大约在2000美元左右，基本处在中国在2007年左右的水平。基于中国内地经济崛起给澳门带来巨大收益的历史经验，如果印度经济继续保持现在的高位运行，其对澳门的经济的正面影响将是同等巨大的。然而，前文已经显示，印度访澳的旅客数目以及在澳的消费，远远与其市场潜力不相符合。这可能与很多因素制约相关，比如交通便利情况、澳门在印度的认知程度，等等。因而，澳门应该积极思考制定相关政策，拓展印度市场，吸引印度游客。比如，澳门可以主动在印度加大对澳门博彩旅游业的宣传力力度；积极规划推进连接印度的航空线路；等等。

第五，深化投资合作。澳门与“一带一路”沿线国家的相互投资无论是资本、管理和劳动力的输出或输入，都较为集中在博彩业、金融业、酒店业等服务行业。在此基础上，澳门应当进一步挖掘投资合作的深度和广度，例如借助特区政府大力发展特色金融业的东风，主动吸引新加坡较为成熟的租赁金融公司、专业人才到澳门开展业务，加速该行业的发展，提升业务质量，推动经济适度多元。另外，彰显澳门博彩、酒店等行业竞争优势，协助“一带一路”沿线国家培养相应的人才，扩大澳门的国际影响力。

智慧城市的发展策略将推动澳门的现代服务业的发展。

在产业多元上，澳门服务业仍有大量的发展的机会，《五年发展规划》主要通过智慧城市的发展策略推动现代服务业的发展。智慧城市是以互联网相关的服务业支撑，他们在提供一系列更为广泛的覆盖各个行业的服务，让不同领域的企业获得更大的发展动能，包括零售、医疗服务、智能家居、智能家庭、远程医疗，还有在产业领域互联网技术的应用。

互联网技术的应用可以为智慧城市的建设发挥很大的作用，包括大数据还有远程的互联网创业的机会等等，比如旅游行业，电子政务，还有交通领域，这些互联网的应用和平台被创建起来，然后产生大量的数据，这些数据本身也可以进行挖掘和利用等等。

特区政府将在公共政策领域，包括可以帮助核定数据开放的范围，订定数据开放的标准，这些数据应该包括零售、金融、服务，还有医疗健康服务等等，并向人们提供通过互联网技术和远程的技术性的应用支援，还有电信、交通这些领域更多的服务业发展的机会，这是对于服务业数字化方面的领域。实际上，先进服务业在内地有一定的发展成功的例子，包括共享经济方面的创新，然后节能环保方面的技术应用等等，这些都可以成为澳门服务业发展方向的参考，在未来澳门增长的来源。