在今天的全球风险社会和中国高风险社会中，风险、灾害、危机管理的重要性已无须多言。如果说风险社会意味着一个时代性的转变，那么人类如何与风险、灾害、危机共生，就是这个我们时代最为重要、紧迫的研究主题。本文节选自由南京大学社会风险与公共危机管理研究中心主办的《风险灾害危机研究（第4辑）》。

主动出击：上海的社区公民参与

上海“社区灾害风险评估与管理”项目中公民参与方式的调查显示，居民通过居民大会这种组织化的参与方式，所占的比例已达到调查对象的20%以上。我国城市社区内存在的各种组织，主要包括社区自组织和与其相对应的社区“被组织”。社区自组织，即社区内的各种非政府、非市场的社区正式组织，如社区居民委员会、业主委员会、志愿团体和居民兴趣小组等各种居民社团。而社区“被组织”是指在外部具体指令强制下，被动地从无序走向有序的过程的各类组织，包括社区党团组织、街道办事处、政府职能部门的派驻机构等^①。社区自组织的非营利性、自治性、参与性等特征使其在社区治理中发挥着重要作用。这里重点讨论第一类自组织。

调查中，居民通过居民会议的形式参与到项目中，社区居委会工作人员在访谈过程中了解到，三个社区的自组织在促进居民参与项目调查中发挥了积极的作用，并且各有特色。

传统街坊社区仁兴街居委社区的居民对于这一带房屋、生命线工程的脆弱性，以及存在的事故灾难和公共卫生事件的隐患非常重视，并希望能够得到政府的关注，得到改善。居民自愿组成居民小组，通过小组会议的形式，集体商讨社区中存在的各类风险，并将商讨的结果与居委会的工作人员进行沟通。由于老龄化程度很高，居民小组中各户以中老年为代表的居多，居民参与小组会议的参与率较高。

单位公房社区虹二居委社区通过自荐和居民推荐的方式产生了35位楼组长，楼组长通过广泛调查并与本栋楼内的居民沟通，了解社区内存在的各类灾害风险，代表居民参加居委会的居民代表大会。

商品房社区仁恒滨江园社区居民具有高学历、高收入、高要求的特点。社区的业主委员会已经成立5年，在社区治理中扮演着重要角色，经常代表业主的利益与物业管理公司和开发商打交道，建立起沟通和协商的网络。除此之外，该社区还通过网络的渠道成立了业主论坛（搜房网业主论坛和搜狐业主论坛）以及QQ群，通过网络的渠道反映社区中存在的各类风险因素。

以上三个类型的社区，在社区的风险评估和管理项目中，社区各类自组织发挥了组织化参与的整体优势，聚集个体力量，为实现利益诉求提供了组织化的参与平台和途径。

社区治理中，公民参与最初的表现形式为动员式的参与，政府动员居民参与社区选举等社区具体事务的决策，公民缺乏经常性和深层次的参与历练^②。调查中发现，随着社区治理的推动，居民在社区参与网络中促进了其对社区的认同与信任，并由动员式参与渐渐演变为与利益诉求相关的参与模式。在居民参与意愿的调查和访谈中发现，三个不同种类社区居民的参与意愿与各个社区所处的灾害风险状况导致的利益诉求有关，分为正向的利益驱动模式和反向的利益驱离模式。

正向的利益驱动模式：传统街坊社区中的仁兴街居委社区是上海市松潘路一带杨浦区最大的棚户区。这一带的房屋建筑年代比较久远，房屋老化非常严重。在项目调查中，社区的居民对于这一带房屋、生命线工程的脆弱性，以及存在的事故灾难和公共卫生事件的隐患非常关注，积极参与调查并希望能够得到政府的关注，得到改善，最终促使政府对本地区动迁政策的早日出台。单位公房社区中的虹二居委社区中所有房屋为老公房，房子的老化非常严重，同时房屋电力线路的老化现象也非常普遍，带来严重的安全隐患。调查中居民积极参与，希望真实反映他们居住的社区中存在的各类风险因素，希望得到政府的关注，以及对于社区居民住房环境和条件的改善。因此，以上两个社区居民在项目调查中的参与方式皆表现出利益驱动的参与模式，此种方式呈现出了社区居民的积极参与。

反向的利益驱离模式：商品房社区中的仁恒滨江园社区为高收入商品房小区，位于黄浦江边，是浦东新区中心城区内较为高档的社区。与传统街坊社区和单位公房社区不同的是，无论是社区中承灾体的脆弱性还是各种致灾因子的危险性，仁恒滨江园居委社区所存在的风险因素都要弱一些。同时，对于社区居民项目参与意愿调查中，表示不愿意参与的居民达到了21.2%，远远高于其他两个社区的比例。并且其中接近一半的居民表明不愿意参与的原因为本区域不存在很严重的灾害风险因素。而三个社区中不愿意参与的原因，选择没有时间参加的比例较高，分别为33.3%、32.3%和27.2%。因此，相关部门需要认识到各个参与主体的利益诉求及需要是不同的，导致不能达成统一的行动。公民参与社区治理的过程中，利益实现的过程会有种种限制，如调查中公民表示没有时间参加、社区可能被拆迁没有必要评估等，需要认识到公民参与行为的利益需求是较为多元化的。因此，反向的利益驱离可以呈现出搭便车和不参与等现象。

①孙柏瑛.公民参与形式的类型及其适用性分析［J］.中国人民大学学报，2005(5):124~129.

②张强，吴娟.公共事务治理中的公民参与——以广东“无假药社区”建设为例［J］.城市问题，2011(5):72~76.

多层联动：日本的企业参与

防灾减灾是灾害管理的基础性环节，是一种能“在灾害发生时提供被动性保护的灾前行动方案”，而企业防灾是日本防灾体系的重要组成部分。但阪神大地震之前，日本企业主要通过灾害储备物资进行相关的防灾减灾，但仅仅依靠灾害储备物资并不足以应对巨灾。在阪神地震的冲击下，灾区很多企业遭受毁灭性打击，而且，企业恢复力低下，直至一年半后灾区企业才恢复到八成水平。基于阪神地震的教训，日本企业才越来越注重防灾减灾工作，以备在灾害来临时减少对企业业务的影响。

首先，设立有效运行的灾害防范与应对体系。基于阪神地震的深刻教训，很多日本企业在企业内部设立了灾害对策本部、风险管理委员会等危机与灾害管理组织，不仅用于应对地震、水害等自然灾害，还包括对火灾、危险品等技术灾害的应对。比如日本工营公司，为强化风险管理活动，设置以董事长为首的企业行动会议，在企业行动会议中，建立以董事长为委员长的风险管理委员会，在遵从企业行动会议基本方针的基础上，针对业务活动相关的风险，制定了使灾害影响最小化的相关政策。各部门依据公司的防灾计划开展相关活动，每个季度向委员会报告风险管理的推进情况及本季度出现的风险及应对措施。

其次，建立自主防灾组织，并针对各灾种制定相应的防灾计划。阪神地震后，日本企业开始大量设置自主防灾组织，到2009年4月，日本已设置2304个自主防灾组织^①。此类组织的设置虽然原本是为了保护企业自身及联盟企业的安全，但当大规模灾害发生时，一方面能够发挥防灾功能，另一方面它们往往会主动参与应急救援，发挥出巨大的社会功能。同时，日本企业开始重视防灾计划的制定。公司通常将灾害分为全公司灾害和部门级灾害，并按照灾害规模对应对层级进行划分，明确灾害发生时的应对主体，如日本花王公司为应对地震灾害设立的三级防灾体制，根据地震震级的不同设置不同层级的防灾对策本部，使企业在面对地震灾害时有章可循。

再次，日本企业在结构性防灾措施上做出了改进，同时加强了灾害物资储备。以阪神大地震为契机，日本对震级在里氏6级以上的地震实施防灾对策的企业从17%增加到35%，其中近畿地区达到79%。阪神地震发生后当年，绝大多数企业对里氏6级以上地震灾害制定相应的防范对策。另外，日本企业高度重视灾害物资储备，以备不时之需。各公司内部均配备有充足的灾害储备物资，为每位员工都免费配置了一个防灾应急箱。例如，三井不动产公司就常备足够管理大楼内所有店铺员工1天的食物和水（约60万份），同时还包括简易卫生间、医药品、救护器材等防灾必需品的储备。

最后，通过与地方政府等签订防灾协议参与区域防灾。企业还与地方政府、自治体、居民团体等签订地域防灾协议，通过公私协作，实施共同防灾项目。根据内阁府对人口在20万以上的市和特别区的企业协定调查来看，主要包括专门技术、物资、空间、信息服务和出租车无线电的灵活运用等方面的协定^②。通过这些协议，企业既可以为自身开展防灾工作提供便利，也可以参与到社区、地方甚至国家层面的防灾工程中。

另外，随着企业自身防灾能力的提高，日本企业开始超越传统防灾体系建设而投入防灾型社区建设中。企业作为防灾型社区的重要主体，在地域防灾方面发挥着重要的积极作用。例如，《宇治田原町地域防灾计划》规定，由地方政府、社区居民和社区企业共同推进社区防灾对策的建设，同时，社区居民和企业之间相互提供情报，建立自主性防灾组织，形成共建型防灾社区。比如大金工业公司，2000年7月以草加事务所为对象，与草加市及周边的5个乡镇签订“地区防灾协定”。基于这项协定，在事务所合作范围内，在灾害发生时提供避难所、重型机械等机械材料、直升机紧急起降场所等，在平时也要提供防灾训练的合作以及防灾储备仓库等。

随着“自己的社区，自己保护”观念的普及与《促进减灾的国民运动基本框架——安全与安心的增值行动》的颁布，企业参与社区防灾活动愈发普遍。比如在名古屋，根据《名古屋防灾安心城市建设2010》的说明，基层灾害紧急应对以学区为单位，自主防灾组织、消防团和灾害救助地区本部委员三者合作，共同从事社区防灾减灾活动。作为社区的重要成员，企业往往会主动参与到主防灾组织、消防团和灾害救助地区本部，与社区政府、非政府组织等共同承担防灾减灾与灾害救援等灾害管理任务^③。2006年，日本中央防灾委员会发布了《促进减灾的国民运动基本框架——安全与安心的增值行动》，旨在推动包括企业在内的社区所有力量的持续防灾减灾国民运动。日本企业则通过展览、研讨会与灾害管理宣传海报设计比赛等各种方式积极响应。至此，日本企业参与社区防灾成为防灾国民运动的重要内容而深入各公司的日常管理与公司员工的日常生活中，企业与社区居民相互提供情报，广泛建立自主性防灾抗灾组织，形成共建型防灾抗灾型社区。

①兵库震灾纪念21世纪研究机构编译.灾害对策全书［M］.四川人民出版社，2013:40,167.

②内閣府防災担当：《平成15年版防災白書》，http://www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h15/BOUSAI_2003/html/honmon/hm130204.htm。

③伍国春.日本社区防灾减灾体制与应急能力建设模式［J］.城市与减灾，2010(2): 16~20.

聚焦与精确：雾霾公共预警展望

我国雾霾成因十分复杂，工业企业排污、燃煤、城市扬尘、机动车尾气等都是造成大气污染的主要因素。由于管理职能交叉等问题，气象、国土资源、环境保护、交通运输、民航等诸多部门和单位，根据各自事业发展的需要，分别建立了各自的气象台站或气象监测网络，但由于其职能不同，所关注的问题也不同，其次监测点分布、数量的不同也导致监测数据的不一致、数据发布不统一的问题^①。北京在2013年10月出现重度空气污染事件，由于气象部门以能见度、湿度、光照强度和风力等指标作为依据，而环保部门则以污染物的具体成分、污染程度作为监测依据，造成当日气象局发布了雾霾黄色预警信号，但环境应急指挥所却发布了蓝色预警，受到公众广泛的质疑。环保部门、企业雾霾相关污染物排放数据来源渠道分散、多头管理、多套数据并存，数据缺乏互通及互相支持，且目前各地实施的企业PM2.5在线监测体系有待完善，重点污染源的小、散企业污染信息缺失或难以监测，需要各部门的协同合作，完善统一预警监测信息系统，构建多层级、多部门参与的风险会商机制。雾霾治理公共预警机制应当是由环境应急指挥领导机构牵头，监测、信息、污染防治、环境监测等部门共同参与配合的区域雾霾监测系统，对雾霾进行全方位、实时、精准的监测，并统一发布监测数据，方能确保雾霾治理公共预警机制高效有序运作。

目前雾霾治理公共预警机制主要是追求传播面的广度，而对于重点影响对象的特殊的边缘群体则缺乏深度的传播。有效的公共预警机制必须考虑群体的个人与社会特征以促进预警期望行为的实现^②。目前的雾霾治理公共预警机制强调运用各种渠道将预警信息传播给所有的公众，在追求覆盖面之同时却忽视了对雾霾的重点影响对象（社会脆弱性）的分析，并对此类对象进行重点预警。雾霾治理公共预警机制可以引入社会脆弱性评估，有效识别雾霾污染下的脆弱性群体，有针对性地进行预警和干预。根据当地环境、社会、文化、经济等方面，对容易受雾霾影响的而自身缺乏自我保护能力的个人、容易因雾霾而出现交通事故的地区、医院、学校、广场等进行有深度的预警信息发布，从而提高雾霾治理公共预警机制的有效性，使雾霾治理公共预警机制的制定更“接地气”，用全面客观的分析方法完善雾霾公共预警机制。

我国在1998年实现重点城市空气质量周报，2000年实现空气质量日报，2010年实现全国空气质量实时发布，113座环保重点城市的空气质量监测数据可在网络实时获取。但是，我国雾霾治理公共预警强调预警信息的制定和发布，而对预警信息的使用率，预警后社会公众、各级政府部门的反应行为预警有效性的反馈则缺乏关注。公众和政府部门对预警信息的公开范围、数据精度难以及时了解，公众参与雾霾治理公共预警机制的途径少。缺乏预警的有效反馈使得雾霾治理公共预警制度的有效性难以维持，并无法根据外部环境的变化适时做出调整适应，最终可能导致预警失灵。预警反馈应当聚焦于公众和政府部门对于预警的反应行为，获取预警对象是否及时准确接收到预警信息、是否接收到其他主体发布的谣言信息、对预警信息的理解程度及态度如何、是否有自我保护的能力及是否采取正确的自我保护行动等反馈信息，有利于改变公众在雾霾污染事件中的被动局面，让公众更及时、准确地接收预警信息，更重要的是能用于对雾霾治理公共预警机制的有效调整。

①沈晓悦，原庆丹，蔡飞，李萱.我国雾霾治理环保体制障碍与突破［J］.环境保护,2016(08):52~56.

②陶鹏,童星.从碎片到整合: 灾害公共预警管理模式的嬗变［J］.中州学刊,2013(06): 60~65.

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