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【2019版《社会组织蓝皮书》】中国社会科学网:《中国社会组织报告(2019)》:严格监管与高质量转型发展之路


  新中国成立70年来,我国社会组织在各个层面都取得了长足的发展和进步。党的十九大报告多次提到社会组织,并将社会组织纳入“五位一体”总体布局,充分显示了社会组织不仅是我国社会主义现代化建设的重要力量,也是应对我国新时代主要矛盾的有生力量。7月12日,《中国社会组织报告(2019)》蓝皮书在京发布,本网记者专访了中国社会科学院大学(研究生院)社会组织与公共治理研究中心主任、《中国社会组织报告(2019)》执行主编蔡礼强教授,全面揭示并分析了我国社会组织的最新发展趋势。

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  蔡礼强教授在《中国社会组织报告(2019)》发布会上做主题介绍 本网记者 张振/摄

  中国社会科学网:今年迎来新中国成立70周年,请您谈一谈我国社会组织70年来的总体发展情况与特征。

  蔡礼强:我国社会组织在新中国成立70年的历史进程中可以分为四个发展阶段:

  第一个阶段:1949到1978年。改革开放前,中国是一个政治、经济、社会一体化的社会,社会组织主要是官办群团组织。完全自发的民间社会组织力量极为弱小,甚至几乎不存在。

  第二个阶段:1978到1998年。我国社会组织发展随着改革开放的起步,从兴起发展到制度规范时期,主要特点是先发展后规范。伴随改革开放,社会组织开始快速涌现并高速增长,以各类学会、协会、研究会为代表的社会组织大量出现。依法登记注册开始于1988年。1988年9月的《基金会管理办法》与1989年10月的《社会团体登记管理条例》,是最早出台的制度规范。1988年7月民政部社团管理司成立,是国务院指定的社会组织统一登记管理机关。我国于1990年和1997年两次开展清理整顿,把大部分社会组织纳入统一登记管理体制之中。1998年10月《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》开始施行,经清理整顿,三种社会组织类型均纳入统一的登记管理体系之中。

  第三个阶段:1998到2018年。这是我国社会组织快速发展的20年,其地位与作用快速提升。据统计,1978—1999年我国社会组织数量为14.2万个,到2008年达到41.3万个,2008年可以称之为中国社会组织的发展元年。此后,中国社会组织继续快速发展,到2018年,社会组织数量已达81.6万个。《中华人民共和国民法总则》将三大类型社会组织与事业单位一起被纳入非营利组织法人类别,社会组织从法律层面被纳入治理体系,法律地位和治理主体身份得到法治保障。社会组织被纳入“五位一体”总体布局,被视为新时代治理体系重要主体和各项建设事业的重要力量,从党和国家机构改革层面被纳入治理体系,首次成为党和国家机构改革统筹谋划的一部分。《中华人民共和国慈善法》《境外非政府组织境内活动管理法》等法律法规的出台,使社会组织整体建构加速健全和完善。

  第四个阶段:2018年之后。我国社会组织迎来高质量发展转型。一是打击整治社会组织违法违规活动的力度进一步加大,长期以来不开展活动、不进行年检、不正常换届的大量僵尸型、休眠型社会组织受到撤销登记的行政处罚,大量社会组织受到撤销登记处罚导致数量减少。二是我国社会组织开始步入严登记、严监管时代,对社会组织的审核把关更加严格;三是我国社会组织开始从高速增长阶段迈入高质量发展阶段,从重视数量扩张到更重视质量提升,注重社会组织的规范性、活跃度以及作用发挥等“质”的提升。

  中国社会科学网:《中国社会组织报告(2019)》是该系列报告的第九本,请您介绍一下该报告的整体架构和研究重点。

  蔡礼强:前六本以《中国民间组织报告》名称出版,2017年出版的第七本正式更名为《中国社会组织报告》。自2008年中国民间社会组织“发展元年”开始,《中国社会组织报告》系列蓝皮书,不仅见证了中国社会组织的迅猛发展,而且比较全面、深入地分析了中国民间社会组织的发展变化、政策变迁,多角度讨论了中国社会治理的演变和若干重大热点议题。可以说,《中国社会组织报告》是跟踪了解21世纪中国社会组织发展、社会变迁和社会治理现代化进程的重要参考资料。自第一本蓝皮书出版以来,本系列蓝皮书就引起国内外学界和实务界的广泛关注,已成为国内民间社会组织和社会治理领域政府官员、学者、实务工作者及其他利益相关方的重要参考书籍。

  蓝皮书主要包括总报告、专题研究、案例调研、全球视野等几个部分。2019年专题研究篇重点关注了社会组织的规范化发展、社会组织参与乡村振兴以及公益慈善组织税收优惠等问题;案例调研篇重点关注社会组织支持平台、公益产品规模化、社会组织参与社会治理创新以及社会企业等热点问题;全球视野篇探讨美国、法国、英国对社会组织参与海外援助的政策支持,以及巴西社会组织发展和全球气候治理中的非政府组织参与问题,以期对我国社会组织深度参与“一带一路”建设提供经验和借鉴;思考争鸣篇讨论了关于民间社会组织“走出去”几个问题的思考,着眼于我国社会组织今后如何更好地参与全球治理。

  中国社会科学网:请您谈一谈我国社会组织当前面临着怎样的监管环境和政策基调。

  蔡礼强:当前,我国社会组织当前面临的监管环境和政策基调概况起来就是严字当头。体现在以下几个方面。

  第一,打击整治非法社会组织力度为近二十年所未有。2018年是近二十年来打击整治非法社会组织力度空前的一年,一大批非法社会组织被取缔处理,社会组织生存发展环境得到明显的净化与改善。2018年针对非法社会组织的打击整治具有持续时间长、覆盖范围广、整治重点突出、效果显著等方面的突出特点。

  第二,清理规范注册社会组织力度为近二十年所未有,大量社会组织受到撤销登记处罚。社会组织撤销登记主要针对的是因不按规定年检和开展活动的僵尸型、休眠型社会组织。针对社会组织开展的清理规范和集中排查行动,成为我国僵尸型、休眠型社会组织生存的分水岭。自2018年开展的清理规范和集中排查行动之后,今后不按照规定进行年检、长期不开展活动的社会组织则将不再像以往一样有继续生存的空间,也就是说僵尸型、休眠型社会组织将逐步成为历史。

  第三,社会组织年检年报审核与处罚之严为近二十年所未有,年检改年报工作制度加快推进。年度检查制度转变为年度报告制度,有多个方面的创新和优点,对于社会组织来说,一是减轻了年检工作负担,提升了信息化办理程度;二是促进了社会组织内部管理和业务开展规范化程度;三是提升了社会组织信息公开的力度和水平;四是提高了社会组织依法自治程度。对于登记管理机关来说,一是从政府单一行政监管转变为多方力量共同参与的综合监管;二是从封闭式的行政监管向共享信息的开放式协同监管转变,提升了监管合力和监管协同效应;三是丰富了监管手段,提高了针对性和有效性;四是有助于推进社会组织加强自律诚信建设。

  第四,社会组织监管力度之大为近二十年所未有。主要表现在:社会组织登记审查的事前监管更加严格;多部门协同的综合监管体系、事中事后常态化监管机制初步形成;监督管理工具日益丰富和完善,多样化的监管手段提升了监管能力;全方位、全生命周期信息信用监管体系开始发挥监管作用;多方力量共同推动社会组织自律水平不断强化和提升。

  第五,社会组织注册登记审核把关之严格为近二十年所未有。调研和分析来看,2018年以来注册登记社会组织出现一定的困难。社会组织登记困难主要体现为三个方面:直接登记范围被从严从紧控制;直接登记范围之外的社会组织找业务主管单位相当困难;符合直接登记或找到业务主管单位的社会组织在成立登记时受到了更加严格的审核把关。

  第六,当前和今后社会组织主管部门的立法和政策主基调是从严管理。从《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》的条例以及民政部发布的多份文件政策精神来看,都体现了登记从严、监管从严的政策取向。结合此前所介绍的近二十年前所未有的打击整治非法社会组织力度、清理规范注册社会组织力度、年检年报审核处罚力度、监管严格力度、注册登记审核把关力度等情况综合进行分析,可以说,登记从严、监管从严、处罚从严已经成为当前社会组织管理的政策主基调。

  中国社会科学网:请您谈一谈社会组织在治理体系内的空间拓展和制度支持。

  蔡礼强:首先,政府针对社会组织的支持力度持续加大。全国不少地方建设了覆盖市、区、街、社区不同层级的社会组织服务平台,为社会组织发展提供全方位的指导、资源和实践场地支持。对于社会组织亟需的资金支持,采取设立社会组织培育发展专项资金,以及政府资助、以奖代补、政府购买等多种方式,为社会组织提供多渠道的资金支持。此外,还采用社会组织人才培育和社会组织品牌打造等方式,通过多方面的措施构建社会组织可持续发展的综合性支持体系。

  其次,政府支持社会组织参与社区治理在内的社会治理。目前,全国很多地方把社会组织进入社区开展活动以及培育支持社区社会组织发展作为引导支持社会组织的重点,采取了两大有效措施:一是针对社会组织开展的各类资源、项目对接会,搭建起供需对接平台;二是社区设立的社区公益金、自治金、党建经费提供了经费保障。这两大措施已经产生很好的效果,有效地化解了此前存在的矛盾。社会组织参与社会治理呈现出制度保障、政策支持的特点,以及全方位、多角度、多层次的参与格局,涌现了一系列先进经验和成功典型,已经成为社会治理的重要支柱。

  再次,社会组织制度性、结构性参与脱贫攻坚战略。社会组织制度性、结构性参与国家战略既是国家治理体制上的一个重大突破,也意味着国家对社会组织力量的高度认可。全国各地积极推动社会组织参与脱贫攻坚战,上海、重庆、山东、广东等省市纷纷出台支持社会组织参与脱贫攻坚的政策文件。全国各类和各地的社会组织制度性、结构性参与脱贫攻坚,以多种方式参与,发挥自身优势、聚集多方合力,发挥着脱贫攻坚的协同联动效应。

  最后,社会组织制度性、结构性参与乡村振兴战略。当前我国乡村社会组织存在数量少、规模小、类型单一的局限,以及内部运行能力薄弱等问题,尚未充分发挥参与推进乡村振兴的优势作用。鉴于此,全国多地采取多项措施培育扶持社会组织参与乡村振兴战略。能够制度性、结构性参与乡村振兴战略是社会组织的重大发展机遇,社会组织在乡村振兴战略中发挥各类需求和问题的回应者、社会资源的链接者、赋能动员的促进者、协同治理的参与者等多重角色和作用。

  中国社会科学网:请您谈一谈社会组织自身内部生态系统和支持体系是如何逐步形成的。

  蔡礼强:第一,互联网公益的兴起极大拓展了社会组织的资源来源。互联网公益的兴起突破了传统公益的局限,极大地改善了公益资源的配置方式。公众参与公益的形式更加多元化,常态化与专门化、常规化与个性化、线上与线下一体化等多种方式,构建了中国公益的新生态、形成了公益参与的新模式,极大地拓展了整个社会组织领域的资金来源。

  第二,以社会企业为代表的混合型组织的兴起拓宽了社会组织发展空间。以社会企业为代表的混合型社会组织快速发展,混合型社会组织多种功能融合、运作模式创新,是一种新兴的组织形式,是复杂社会问题所催生的一种跨界融合和机制创新。混合型社会组织不同于传统的社会组织和商业组织,而是运用商业手段解决社会问题,同时追求社会效益和经济效益的新兴组织。

  第三,社会组织规模化、品牌化发展正逐步夯实社会组织发展根基。我国社会组织获取的资源和发展空间在不断拓展的同时,社会组织也正在加快自身的规模化、品牌化发展之路。目前中国成立3至5年的社会组织已经有15万多家,成立5至10年的社会组织已经有22万多家,成立10年以上的社会组织已经有21万多家。这些成立多年的社会组织,正逐步夯实自身发展根基,探索规模化、品牌化发展之路。

  第四,支持性(型)社会组织不断壮大助推社会组织发展质量提升。支持性社会组织开展的人才支持、资源链接、项目对接等各种活动,对社会组织起到重要的培育提升作用。支持性社会组织加强社会组织行业规则和自律准则的措施和活动,推动社会组织形成自律规范意识,提高了社会组织的规范性和自律水平。支持性社会组织开展的各类倡导推动活动,改善了社会组织内部生态系统和外部生存环境,起到了改善社会组织生态环境的重要作用。

  第五,社会组织内部生态系统日益健全、来自社会组织系统的内部驱动和支持力量日益强大。当前,社会组织的数量日益庞大、结构类型不断优化、形态日益多元、功能作用相互补充、资源来源广泛多元、活动领域不断拓展,社会组织内部之间已经初步形成了一个类型多样、相互促进、共生发展的生态系统,而且社会组织内部的这个生态系统正日益健全和完善。同时,大量平台型组织、赋能型组织、枢纽型组织、资助型组织等各类支持性组织涌现,社会组织内部的驱动和支持力量日益强大。

  中国社会科学网:您对于促进社会组织健康发展有何建议。

  蔡礼强:针对政府的政策建议有以下十个方面。第一,应从国家治理体系现代化高度准确理解、全面认识社会组织的定位与作用。第二,制定社会组织登记管理条例应全面理解中央政策并与上位法有效衔接。第三,鼓励地方根据本地实际情况探索社会组织发展政策。第四,应辩证处理好社会组织发展数量和发展质量的关系、培育扶持和监督管理的关系、出政策和抓落实的关系。第五,加大社会组织登记管理部门力量。第六,社会组织管理部门应改进日常监管和执法方式、提高精细化管理水平。第七,社会组织党建要符合特点、注重实效。第八,进一步加大对社会组织的各项支持。第九,进一步提升社会组织统计数据质量。第十,应把社会组织制度性、结构性纳入“一带一路”建设整体规划。

  针对社会组织的建议有以下五个方面。第一,必须在法律法规和政策要求范围内规范运行。第二,进一步提升信息公开力度,重视自身信用。第三,明确组织的使命和愿景,坚守正确的价值观。第四,致力于提升专业化能力、依据使命打造品牌项目。第五,社会组织要自觉接受并主动加强党的建设。

  中国社会科学网记者 张振


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