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报告精读 | 拉美黄皮书:拉丁美洲和加勒比发展报告(2017~2018)

近日,由中国社会科学院拉丁美洲研究所和社会科学文献出版社共同发布了《拉美黄皮书:拉丁美洲和加勒比发展报告(2017~2018)》。


当前世界经济和国际政治正经历重大变化。一方面,世界经济稳定复苏,摆脱了自2010年以来的低迷状态,在2017年实现了3.6%的增长。另一方面,在国际政治和国际关系领域出现的反全球化或逆全球化现象加剧,增加了世界发展的不确定性。在新旧挑战复杂交错面前,发展中国家和新兴经济体正日益成为全球治理的重要参与者,世界政治经济格局正在被改写。在此背景下,拉美地区国家面临的国内外政策调整压力加大,经济形势、政治生态、社会环境和外部环境都在发生新的变化。中国“一带一路”倡议为中拉关系发展提供了新机遇,但同时机遇与挑战并存。


本报告力图对拉美地区2017年以来的经济、政治、社会和国际关系形势,以及中拉关系新的发展趋势及其困难和挑战进行分析研判,并对拉美国家的发展形势及其共性和特性问题进行研究总结。


经济摆脱连续负增长局面,重获小幅增长,主要基础性经济指标转好

黄皮书指出,拉美地区经济摆脱了连续两年的衰退,重获低速增长,通货膨胀和国际收支等主要基础性指标出现一定好转。对外贸易呈现复苏迹象,结束了连续五年出口商品价格下滑和出口量增长缓慢的状态。在宏观经济改善的背景下,拉美国家的财政政策以稳健为目标,增收节流成为多国的政策选择。然而,在国际比较视野下,拉美地区的经济增长率偏低,被边缘化的风险加大。同时由于外部不确定性增强,地区经济在中短期内也难以实现强势反弹。拉美地区内部的经济增长差异也将继续。


政治局势总体稳定,但不稳定性因素活跃,政坛新老势力面临洗牌

随着持续十几年的“粉红色”浪潮褪色,继续执政的拉美左翼政府加大改革力度,执政方针也渐趋温和且实用化,有利于地区稳定性的因素得到增强。然而,仍然存在一些不稳定因素,特别是委内瑞拉国内政治危机的负面影响给地区合作和团结带来挑战。拉美多国加大反腐力度,反腐斗争取得新进展。黄皮书认为,2017年拉美地区政局基本稳定,但少数国家政局不稳、紧张状态持续,有的甚至发生严重的政治冲突。一些传统政党陷入颓势、政治领导人贪腐案缠身,民众对传统政党和政治家的幻想进一步破灭,执政者的支持率普遍下降,给反建制派或“政治局外人”提供了机会,增加了2018年大选的不确定性。


社会形势改善有限,减贫陷入瓶颈期

黄皮书指出,2017年拉美地区贫困水平变化不大,减贫工作进入瓶颈期,中低收入阶层返贫风险加大,进一步减贫的动力严重不足。尽管实际工资水平略有上升,但缓慢复苏的经济没能对就业产生积极影响,就业困难、就业质量下降的局面甚至有所加剧。社会支出无明显增加,社会不平等问题无明显改善,收入分配的减贫效应正逐渐消失。拉美各国的社会改革进展不一,遭遇了不同程度的社会抗议,政府的执政目标与民众期望存在矛盾。


外部环境发生重要变化,“不确定性”倒逼对外政策作出新调整

2017年拉美国家外部环境最重大的变化源于特朗普执政后大幅调整对拉政策。这增加了拉美国家特别是与美国经济联系密切的墨西哥和中美洲国家的忧虑,加大了拉美左翼政府的困境,也在一定程度上加深了拉美国家间的矛盾和分歧,加剧了拉美外部发展环境的不确定性。黄皮书认为,拉美区域内外和国家间关系的主题仍然是如何顺应全球秩序和力量格局的变化,特别是在全球化大势和逆全球化潮流中如何自处,以及在“不确定性”的经济形势和政治生态中,设计和推出适时的应变策略以解决一系列外交难题。报告强调,这些难题不仅源于国际局势的变迁,还在于某些传统纠纷在新的环境条件下重新发酵。而拉美国家新的政策动向以及对于区域内国家间关系的处理方式,预示着未来若干年拉美国家对外政策的新变化趋势。


中拉合作共识增强,双方关系进入转型升级机遇期

面对国际形势多变、国际格局深刻调整、世界经济脆弱复苏,拉美国家积极推进多元外交,中拉深化互利合作、共谋发展的共识进一步增强。然而,要把合作共识和目标落到实处,推动中拉全面合作伙伴关系真正迈上新台阶,需要双方在平等互利、共同发展和包容共赢的基础上,克服制度和体制约束,突破政策障碍,消除实践中的困难,以应对不断出现的各种新挑战。黄皮书指出,当前中拉双方都面临经济和外交“双转型”任务,中拉关系具备延续“战略机遇期”的可行性。报告强调中拉关系的内在动能发生了重要变化,并建议下一阶段的中国对拉政策需做好整体与双边合作的有效配合,将经济合作作为优先政策目标,谋划好对重点国家和重要领域的战略布局。专题报告《中拉命运共同体的文化构建:意义、路径和机制》认为,构建中拉命运共同体成为当前中拉发展合作的逻辑起点和基本目标,其中文化因素至关重要。从文化上构建中拉命运共同体的基本路径包括语言、文化、学术和媒体,且亟须在此基础上推动构建中拉人文交流机制和文化产业合作机制。


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《拉美黄皮书:拉丁美洲和加勒比发展报告(2017~2018)》

袁东振 主编

出版时间:2018-06



拉美国家的腐败问题仍然积重难返

报告指出,拉美国家的腐败案每年都层出不穷。继2015年中美洲涉及多国的腐败问题,2016年4月3日,一家德国报纸和国际记者共同体(ICIJ)发布《巴拿马报告》,披露了拉美和加勒比国家领导人在巴拿马利用离岸的壳公司进行洗钱的情况,涉及阿根廷、巴西、厄瓜多尔、墨西哥、巴拿马、秘鲁和委内瑞拉等多国领导人。阿根廷现任总统马克里也牵涉其中,这可能对马克里的执政和2017年执政党在议会的中期选举产生不利影响。报告披露,1998~2008年马克里担任巴哈马一家离岸公司的董事,而2007年马克里当选布宜诺斯艾利斯市的市长,在其资产申报中没有透露该情况。阿根廷反对派要求马克里说明此事。马克里通过电视采访说明公司的职务是合法的,公司也是其父亲成立的,本来计划投资巴西,后来目的没有达成。同时,总统的父亲弗朗哥·马克里也声明成立该公司并不是以逃税为目的。目前,已经对马克里展开司法调查。


在巴西,贪腐案影响政局的稳定。2017年,围绕巴西石油公司贪腐案展开的反腐“洗车行动”升级。巴西联邦总检察长雅诺特3月14日向最高法院提出申请,要求对巴西高级官员展开83项新的调查。新调查名单涉及5名部长级官员、6位重要议员以及2名前总统,其中包括外交部部长、管理部部长、总统府总秘书处部长、科学技术部部长、城市部部长、国会参众议长,以及前总统卢拉和罗塞夫。“洗车行动”的升级可能进一步削弱特梅尔的执政基础。自上台以来,特梅尔更换了8名部长,如今又有5名内阁成员面临调查。然而,对于参、众议长以及阿埃西奥·内维斯等社民党议员的调查可能波及特梅尔在议会的基础,进而阻碍政府力推的包括养老金制度改革在内的经济紧缩计划。“洗车行动”的升级也将对前总统卢拉产生影响,他此前已经面临5项腐败指控。目前来看,“洗车行动”再次引发巴西政局动荡的风险较低。


2017年6月9日,巴西最高选举法院以4∶3的投票结果,裁决2014年总统选举获胜者罗塞夫及其竞选搭档特梅尔无罪;2017年8月2日,巴西联邦众议院举行投票(263∶227),否决了一项将特梅尔总统受贿案提交至联邦最高法院审理的议案。连续两次过关后,特梅尔保住了总统职位,巴西政治危机暂告一段落。


2016年7月19日,墨西哥于2015年出台的反腐败改革法终于获得批准,但该体制面临巨大挑战。其不仅在理论上受到广泛质疑,而且在实践上也暴露出严重的问题,主要是缺乏制衡和监督。其中最明显的表现就是韦拉克鲁斯州、金塔纳罗奥州和奇瓦瓦州的州长根据反腐败新体制在任命州的反腐官员时出现缺乏监督、任人唯亲的现象。2017年,墨西哥的革命制度党政府也面临着多位阁员卷入腐败案,同样增加了执政难度,降低了政府的支持率和公信力。两次地震之后,民众反建制的情绪不断增强。在这种情况下,国家复兴运动党候选人奥夫拉多尔领跑2018年大选的民调。


在2017年10月透明国际在拉美国家进行的调查中,有62%的受访者认为在过去的12个月中腐败情况增加了,只有10%的受访者认为腐败有所减少。在拉美20个国家的调查中,有17个国家的受访者认为腐败增加了。其中,认为腐败增加了的比例在委内瑞拉、智利、巴西和秘鲁尤其高。全区47%的受访者认为警察和政治家是最腐败的,而宗教界人士是最清廉的。在委内瑞拉,更有76%的受访者认为警察是腐败的,反映了国家安全部队的高度政治化,而且同样有76%的受访者批评委内瑞拉政府在反腐方面无所作为。2016年透明国际公布的清廉指数排名中,委内瑞拉在176个国家和地区中排在第166位。在调查中,秘鲁腐败的严重程度在拉美排在第二位,73%的受访者认为政府在反腐方面没有任何成效。2016年7月就职的库琴斯基总统,在竞选中承诺严惩腐败,但其执政党“为了变革秘鲁人”在议会130个席位中仅获得17个席位,反腐能力和治理能力十分有限。


失业率上升,劳动力市场持续恶化

报告指出,由于近四年来经济的持续低迷(2014年和2017年低增长,2015年和2016年负增长)以及劳动参与率上升,拉美地区的就业形势仍处于恶化之中。2017年,拉低失业率的两大因素继续产生影响。一方面,地区就业率延续了自2014年第二季度以来的下降态势,降低约0.1个百分点,降幅有所收窄;另一方面,地区劳动参与率仍在上升,增幅与上年大体一致,约为0.3个百分点。受上述因素影响,地区失业率仍在扩大,城市公开失业率仅包含数据可获的国家。预计由8.9%升至9.4%,增速虽较上年回落,但使得新增失业人口规模由上年的410万人增至700万人,地区失业人口总量由2130万人扩大至2280万人,创下了2005年以来的最高纪录。在数据可获的地区19个国家中,有11国的城市失业率相对恶化。


地区内部就业情况的差异同样显著。南美洲各国的失业率均出现程度不一的上升,其中,巴西的失业率在2016年第三季度达到11.8%,阿根廷、智利、哥伦比亚和厄瓜多尔的失业率也有明显上升,南美地区的城市公开失业率由2015年的8.2%涨至本年度的10.5%。同期,中美洲地区和加勒比多数国家的失业率则出现先升后降的变化趋势。综合全年,中美洲地区、多米尼加和墨西哥组群城市公开失业率由4.9%降为4.6%,而加勒比地区的失业率则由10%降至9.3%。


经济增长与劳动力市场的地区内部分化使得地区各国的失业情况各不相同。南美地区的失业率普遍上升,除了阿根廷和厄瓜多尔外,智利、哥伦比亚、巴拉圭、秘鲁和乌拉圭的城市失业率的增速虽有所减缓,规模却均有所增加,而巴西的失业率上升相对明显。中美洲地区的失业情况有所改善,除了巴拿马外,其余各国的失业率均在下降。加勒比地区则出现两极分化,巴哈马和牙买加的失业率在下降,而巴巴多斯、伯利兹、特立尼达和多巴哥的失业率却在上升。


非正规就业长期困扰拉美地区劳动市场,而在经济复苏微弱的背景下,这一痼疾有加重之势。据统计,近年来工资型就业在地区就业总量中的比重在下降,而自雇型就业的比重在增加,这使得地区实际工资呈现结构性的分化。对于工资型就业人群而言,通胀的有效控制和各国不断提高的最低工资规定,使其实际工资水平步入上升通道,2017年的增长中位数达到了2%。而对于自雇型就业而言,其实际工资水平无法得到有效保障,反而受到通胀的侵蚀。由于拉美地区大规模非正规就业的存在,实际工资的复合增长率有限,这对其社会平均购买力的恢复不利,而且会通过消费的传导作用冲击经济增长,转而又对就业市场形成不利影响。

 

2018年拉美地区经济有望继续增长,但面临诸多挑战

报告指出,2017年,拉美地区经济整体向好,多数国家的经济基本指标好于上年,宏观政策的弹性也有所恢复。但是,制约地区经济可持续增长的根本问题未得到解决,这将使地区经济未来一段时期的发展态势仍取决于外部因素。


就外部整体环境而言,2018年拉美地区仍将面临有利条件。一方面,全球经济持续增长将有益于扩大总需求,带动地区经济继续复苏。据IMF预测,世界总产值的增速在未来两年内将达到3.9%,这不仅会推动国际贸易继续上涨,而且将使大宗商品需求保持在一定规模,促使其价格相对稳定,这将成为地区经济继续增长的基本利好,特别有利于南美国家经济的进一步复苏。另一方面,全球价值链已进入深度重整的新阶段,为拉美地区融入全球生产提供机会。统计显示,2016年以来,拉美地区新增投资已出现向制造业和服务业流动的趋势,可再生能源、电信领域和汽车产业成为新热点,这对提升地区经济的多元化产生积极作用,从而促使增长的稳定性和可持续性提升。


然而,拉美地区经济的持续增长也面临诸多不利因素。首先,金融市场的风险正在集聚。当前,全球资本市场仍处于流动性相对充裕的阶段,但随着美欧缩表和加息提速,全球货币政策的宽松条件有可能逆转,进一步加大拉美地区的债务压力,并增大其融资困难。其次,保护主义和反全球化思潮仍在上升,以特朗普政府“美国优先”主张为代表,发达经济体的政策内顾倾向仍在加剧,加大了对包括拉美地区在内的发展中经济体的竞争挤压。最后,政治不确定性明显加大。2017年和2018年是全球大选年,全球20%~30%的国家在2018年举行大选,拉美地区也将有巴西、墨西哥、古巴等国家举行领导人和议会选举,这都有可能带来政策的波动,对经济增长也将发生作用。此外,其他非经济因素,如极端天气事件和社会治安问题等都可能是使经济增长脱轨的“灰犀牛”风险因素,这些因素会加大地区增长所面临的不确定性。


就抗风险能力而言,拉美地区仍具有一定的脆弱性。首先,地区外债水平相对较高,外债的风险敞口较大,债务的可持续性差。国际金融市场条件的逆转,有可能使地区偿债成本增加,债务危机风险仍在加大。其次,地区财政政策空间有限,难以实施必要的宽松措施刺激经济增长。再次,随着全球通胀再次步入上涨周期,地区各国继续面临抑制通胀和保持币值稳定的两难选择,货币政策空间有限,经济激励效用有限。


基于上述分析,可以判断,拉美地区具备经济继续复苏的内外部条件,但也面临着激励和抗风险能力不足的挑战。在外部出现利好的形势下,2018年地区经济有望继续增长。但是,由于外部不确定性加大,地区经济在中短期内难以实现强势反弹,其被边缘化的态势还将延续,反映经济基本面的各项基础指标仍难获得较大改善。

 

拉美和加勒比地区侨汇收入创历史新高

报告指出,2017年,拉美和加勒比地区的侨汇收入增长了6.9%,达到790亿美元,创下历史新高。墨西哥作为拉美地区最大的侨汇接收国,2017年的侨汇收入增加6.5%,达到305亿美元。一些中美洲国家的侨汇收入增幅在2017年前7个月甚至超过了10%。对于部分中美洲和加勒比国家而言,侨汇的重要性不亚于外来援助和外国直接投资。在海地,侨汇占GDP的比重超过了30%,在一些中美洲和加勒比国家也超过了10%。这说明侨汇收入对于部分国家减贫以及改善家庭的生活水平具有十分重要的作用。


由于美国是拉美对外移民的最主要目的地,因此侨汇的增长主要得益于美国经济的稳定增长和劳动力市场的改善。外来移民在美国就业压力较小。2017年8月,非美国本土出生者的失业率为4.2%,低于土生美国人的4.6%。侨汇持续增长的另一个原因是汇款成本的降低。2017年第3季度,向拉美国家汇款的平均费率为5.7%,同比减少0.5个百分点。但受制于当前的技术条件,拉美地区侨汇成本很难再有较快速度的下降,因此实现《2030可持续发展议程》中提出的“将侨汇手续费降至3%”的目标还有较大难度。


虽然美国收紧移民政策导致被遣返的移民数量有所增多,但尚未对拉美的侨汇收入产生太大影响。一方面,被遣返的移民数量相对于移民总量来讲还是少数;另一方面,移民政策调整反而促使一部分移民,特别是非法移民增加了汇款的频率和金额。2017年9月,美国宣布将废除奥巴马政府期间推出的“童年入境暂缓遣返计划”(DACA),并由国会在6个月内拟定替代方案。该计划允许在美国居住5年以上且在16岁前首次进入美国的31岁以下非法移民,在美国学习或工作两年,暂时免遭遣返。这一移民群体有80多万人,其中68.9万人来自墨西哥。目前美国国内对于废止DACA计划存在较大争议,因此移民政策的调整究竟将对美国的墨西哥裔移民及其侨汇产生多大影响还有待进一步观察。


2017年,拉美地区内部的移民也出现了一些新动向。首先,海地向巴西和智利的移民有所增多;其次,随着委内瑞拉国内局势的恶化,周边邻国秘鲁和哥伦比亚成为委内瑞拉人对外迁移的首要目的地;最后,阿根廷、巴西、智利等国为打击非法移民,纷纷收紧了其移民政策。

 

中国成为拉美“太平洋战略”的优先合作伙伴

报告指出,随着世界经济、政治重心向亚太地区倾斜,亚太地区受到拉美国家的日益关注。尤其是随着中拉经贸密切度的加强,“中国机遇”和“太平洋意识”逐渐成为拉美多数国家外交的重要考量。其意图在于:一方面,进一步强化与亚太地区的经贸联系,以带动自身经济的发展动力,与此同时,通过融入亚太地区生产链,促进自身的“再工业化”,提高国际竞争力,实现产业结构升级;另一方面,加强与亚太地区的合作(尤其是与中国的合作)有助于强化外交“多元化”,增强自身的外交自主权,平抑美国在该地区的霸权。近年来,在拉美地区的主流舆论场,“中国威胁论”明显有所淡化,“中国伙伴论”和“中国机遇论”逐渐成为主流。


对拉美国家来说,中国的重要性不仅表现在中国对大宗产品的强劲需求上,而且体现在中国逐渐成为全球性资本输出大国的新角色方面。无论是在产业结构调整的资金需求方面,还是在优惠贷款方面,很多拉美国家都将中国视为重要融资方。另外,深化与中国的伙伴关系也符合拉美国家外交多元化战略诉求,提升其外交自主性,以对冲美国在拉美地区的霸权。基于上述原因,近年来,多数拉美国家强化了对华合作战略,希望更有效地借力中国经济的增长实现更大的“搭便车”效应。2008年6月,巴西政府多个内阁部门联合制定了“中国议程”,旨在发掘中巴经贸合作的潜力,促进对华出口产品的多样化,吸引中国投资的流入。哥伦比亚前驻华大使巴勃罗·埃查瓦里亚(Pablo Echavarría)曾表示,“哥伦比亚应该调整其对外政策,将中国设定为外交优先目标。”哥斯达黎加总统索利斯也曾强调,“将包括中国在内的太平洋地区视为最重要的主体以及强化外交的地区”厄瓜多尔学者认为,对拉美而言,中国可以起到对OECD世界的“软平衡”作用。有拉美学者提出,与“华盛顿共识”的刚性约束相比较,中国在拉美和非洲的存在为南方国家提供了新的选择,这些国家的政策回旋余地更大。由此可以看出,中国外交倡导的“开放包容”合作观、义利观以及“命运共同体”等理念与拉美国家“东向”调整的外交战略具有较高的吻合度,中国外交新理念的道德感召力无疑增强了拉美国家深化对华合作的信心。因此,中拉双方在外交战略调整的过程中,具有深化务实合作的共识。

 

墨西哥:本届政府弱势地位依旧,各政党积极备战大选

报告指出,由革命制度党(PRI)领导的本届政府任期将于2018年12月结束。在剩余的任期里,培尼亚政府难改弱势状态,但仍将力推结构性改革,以确保经济稳定,并捍卫与美国和加拿大重谈北美自由贸易协定(NAFTA)过程中的本国利益。2017年11月底的一项民调显示,培尼亚总统的支持率只有26%,属于较低水平。主要原因在于其打击腐败不力,任内出现多起内阁成员和执政党前州长涉案,严重损害了政府的公信力。作为执政党,革命制度党为筹备大选和缓解严重腐败带来的负面影响,采取了一些补救措施。在2017年8月召开的全国代表大会上,经表决对党章的一些重要领域进行了修订。其中,放宽了选择总统候选人的要求,规定只要是支持者而不必是注册党员即可进行参选。同时,通过了新道德准则和一些重要条款来惩戒腐败。政坛腐败丑闻、民众对传统政党的失望以及对处理与美国紧张关系的担忧等引发了社会上的反建制情绪。


对于墨西哥各政党来讲,当前的重心是角逐2018年7月1日开始的大选。2017年11月,墨西哥财长何塞·安东尼奥·梅亚德(José Antonio Meade)辞职并寻求作为革命制度党候选人参选。梅亚德被认为是一位诚实且具有跨党派号召力的人物,若他能够成为候选人或可增加执政党的希望,并改变本党面临的不利形势。当前,墨西哥国内外的形势刺激了洛佩斯·奥夫拉多尔(Andrés Manuel LópezObrador)领导的左翼国家复兴运动党(Movimiento Regeneración Nacional,Morena)的迅猛发展。为此,继2006年和2012年后,洛佩斯将第三次参与总统角逐。与此同时,由中右翼的国家行动党(PAN)和中左翼的民主革命党(PRD)组成的竞选联盟则处于分裂的状态。2017年10月,该联盟呼声最高的潜在候选人玛加丽塔·萨瓦拉(Margarita Zavala)离去并计划作为独立候选人参选,此举使竞选联盟步履艰难。


当前各方候选人支离破碎的状况有利于洛佩斯的选情。但若他当选,国家复兴运动党将因不占据议会多数席位而使其民粹主义倾向受到制约。届时,可能出现的立法僵局将成为其执政的主要风险。其实,无论哪个政党上台,缓慢的经济增速、大量的贫困和收入不公、疲软的石油价格所导致的财政约束等都对政府的执政能力形成制约。此外,安全问题是另一个政府要面对的挑战。据统计,2016年墨西哥的凶杀率上升22%,是10年前毒品战争达到顶峰以来的最高水平。估计2017年的凶杀率将创历史新高。统计显示,2017年1月~6月,凶杀率同比增长31%。其中,贩毒集团之间的地盘争夺斗争是主要因素,而短期内尚无减弱的迹象。如果没有明确的战略改变或加强制度建设,并设法解决安全部队内部的腐败问题,那么与毒品有关的暴力犯罪活动和相关的人权问题将继续存在。

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