近日，中国城市经济学会中小城市经济发展委员会、中小城市发展战略研究院、《中国中小城市发展报告》编纂委员会主编的《中小城市绿皮书：中国中小城市发展报告（2016）》由社会科学文献出版社出版发行。

绿皮书课题组以创新、协调、开放、绿色、共享五大发展理念为指导，构建了中国中小城市科学发展指数，连续12年对外发布最新研究成果暨“中国中小城市综合实力百强县市（全国科学发展百强县市）”“中国十佳‘两型’中小城市”“中国最具投资潜力中小城市百强县市”“中国中小城市创新创业百强县市”“中国中小城市综合实力百强区（全国科学发展百强区）”“中国最具投资潜力中小城市百强区”“中国中小城市创新创业百强区”“中国建制镇综合实力前1000强（全国科学发展千强镇）”以及“中国中小城市新型城镇化质量百强县市”“中国中小城市新型城镇化质量百强区”等名单。

双创成为我国中小城市发展的新引擎

绿皮书以“中国中小城市创新创业发展之路”为主题，指出了中小城市双创发展的主要问题，提出了中小城市双创发展的具体路径，总结了中国东部、中部、西部、东北部地区十余个中小城市以及部分知名企业推进双创的具体实践，对全国双创发展具有较强的示范和借鉴价值。

加大力度支持创新创业，已成为推动中国经济结构加速转型、催生经济社会发展新动力的重要举措。对中小城市而言，由于缺少规模优势和聚集优势，要摆脱资源依赖和传统路径依赖，创新创业的支撑意义更加明显。因此，双创已成为发力供给侧改革、培育经济发展新动能的有力抓手，也是驱动我国中小城市创新发展的新引擎。

第一，发力供给侧结构性改革，双创增添城市发展新动力。

城镇化和城市发展是稳定需求侧的核心。在经济结构转型期和全球经济增长低迷的背景下，城市工作改革也是供给侧结构性改革的重要内容，将为中小城市的发展提供新思路，注入强心剂。

供给侧改革的主要任务是“三去一降一补”，但实质上，这些任务能否顺利完成，完成质量的高低，主要取决于：第一，能否充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，能否形成更多更有活力的新主体，为经济发展注入新的活力；第二，能否通过技术创新，引领市场需求，形成新的经济增长点，在化解产能过剩和经济泡沫的同时，将资源更多地投入新的能引领发展的产业上去，形成经济社会发展的良性循环。

第二，转方式、调结构，双创促进中小城市转型发展

中小城市是推进我国城镇化建设的主阵地。城镇化是伴随着经济增长，由产业结构非农化而引发的生产要素由农村向城市流动和集中，在城市体系不断升级的同时，农村的生产方式、生活方式逐渐与城市接轨，最终实现城乡一体化的过程。这一过程本身也就是产业结构不断调整、发展方式不断转变的过程。

大力推进双创，为中小城市转方式、调结构提供了难得的历史机遇。产业发展是城市发展的重要驱动力，但如果延续过去传统粗放的城乡一体化和中小城市发展模式，必然带来环境资源恶化、社会矛盾增多、产业升级缓慢、各种“城市病”暴发等诸多风险。因此，着眼于破解制约中小城市发展的产业结构升级难题，就必须在新的起点上，以创新创业支撑起中小城市新的发展方式。双创有利于推动“三农”领域的创新创业，加速“互联网+农业”的进程，为“三农”插上在新时代腾飞的翅膀；双创有利于推动传统工业的升级改造，加速工业化与信息化的融合发展；双创有利于催生新型现代服务业，大幅度补上中小城市服务业发展的短板，并推进第三产业与一、二产业的统筹协调。同时，大力推进双创所带来的发展理念更新、发展人才聚集、文化形态跃升等，更为中小城市的创新发展打下了不可或缺的经济和社会基础。

第三，集聚人才、扩大就业，双创奠定城市发展的人力资源基础

城市发展的根本动力在于人的不断进步与发展。推进大众创业、万众创新，对于中小城市而言，最直接的贡献就在于其对集聚人才、扩大就业的显著作用。

大众创业、万众创新，人才是第一位的，最大限度调动人才群体的积极性、创造性，是双创的出发点和落脚点。改革开放以来，我国劳动力市场持续演进，近几年，新增劳动力构成已经发生了根本性的变化。据统计，我国1500余万新增劳动力中，大专以上学历人群占到45%~50%，高中、中职毕业生占20%~30%，初中学历以下的新增劳动力占比不到20%。这一变化不仅加剧了劳动力市场的区域性、结构性矛盾，也为双创造就了丰沛的人才基础。通过大力推动双创，以创业促就业，以创新促产业升级，进而容纳更多高端就业，已成为解决人力资源结构性矛盾的重要选项。

双创成为解决中小城市人才短板的重要机遇。高铁时代所带来的交通条件的日益改善，中小城市宜居宜业环境的持续升级，特别是互联网时代的到来，进一步弥合了地理位置上的差异。人才的流动与分化促进了城市的分化。尽管大城市在集聚创新创业人才上有着得天独厚的优势，但毋庸讳言的是，大城市特别是一些超大型城市，人口膨胀、资源约束和环境恶化，也在很大程度上制约着人才的进一步发展，一些双创人才正把目光更多地投向那些交通便利、环境优越、宜居宜业的中小城市。双创所强调的低成本、便利化、普惠性的政策安排，为中小城市在双创时代与大城市站在同一起跑线上开展人才竞争提供了基础条件。

第四，致力于创新创业，双创培育城市新经济力量主体

现代城市的发展正愈来愈依赖新兴力量的崛起，而城市的重要功能就是为这一崛起提供平台。有关城市发展动力的研究是一个多学科交叉的领域，涉及城市社会学、城市经济学和城市地理学等，从早期的传统要素观点到现在的宜居宜业观点，城市的功能不断演进。

大力推进双创，是建设宜居宜业城市的重要工作抓手。由双创人才的集聚所催生的新经济力量，决定了中小城市的综合竞争力和未来发展趋势。近几年，随着双创向纵深发展，一些地方以双创平台为抓手，以中小城市为依托，形成若干创新创业集聚区，着力培育中小城市新经济体，为中小城市的可持续发展探索了新的途径。

第五，弘扬创新创业文化，双创促进城市现代化

文化动力是城市发展研究中的前沿话题。国内外许多学者都注意到，文化禀赋、文化氛围、文化实践等在城市现代化中，正扮演着越来越重要的角色。城市从本质上说是人的聚合，而人是最主要、最重要的文化载体。创新、创业、创意，“三创”人才的汇聚与融合，将能极大提升城市的文化品质，成为驱动现代城市发展的不竭动力。

在我国，创新创业文化环境弱化往往是中小城市长期难以突破现代化桎梏的根源。许多中小城市具有悠久的历史文化遗产和传统的民族、地方文化，以及著名的风景名胜区，历史文化与自然环境特色鲜明，具有地方性、民族性、多元化的文化特征与魅力。但这种传统文化优势如不与先进文化相融合，往往反而形成故步自封、不思进取，难以与时俱进的文化氛围，社会精神面貌就会陷入文化品位缺失的庸俗化。一项有关年轻人城市选择意向的调查表明，现代文化氛围是年轻人选择去大城市发展的重要原因，而“三创”人才的去留则对城市文化的先进性有更强的依赖。可以说，只有融合了创新创业文化的传统文化优势，才能真正形成中小城市的文化竞争力，成为中小城市迈向现代化的文化基础。

大众创业、万众创新，首先就是观念的解放，是精神文化层面的追求。双创就必须培育适应创新、鼓励创业的文化，让人们乐于创新、积极创业，使创新创业成为一种精神追求与生活方式。人人皆可创新创业、创新创业惠及人人，不断拓展创业新空间，汇聚发展新动能，促进经济社会持续发展，促进中小城市不断迈上新起点、走向现代化。

推动基本公共服务均等化：小城镇托管式发展具有较大前景

报告以“中国中小城市创新创业发展之路”为主题，指出了中小城市双创发展的主要问题，提出了中小城市双创发展的具体路径，总结了中国东部、中部、西部、东北部地区十余个中小城市以及部分知名企业推进双创的具体实践，对全国双创发展具有较强的示范和借鉴价值。

公共服务外包在改善公共服务质量方面发挥了重要作用，但无法改变大中小城市和小城镇公共服务能力差距过大的现实。因此，必须在小城镇将服务外包理念进行升级，探索小城镇托管发展模式。托管式管理，是推动基本公共服务均等化的有效途径，是新型城镇化健康发展的必然要求。积极推进小城镇托管式管理，要在加强平台建设的基础上，通过典型示范和重点突破，逐步完善制度保障，不断拓展托管领域、提升托管水平。

截至2015年末，中国乡级行政区划共39787个，其中建制镇20515个，建制镇建成区面积379.5万公顷，平均每个建制镇建成区占地184.9公顷，建制镇总人口1.56亿人，人口密度4937人/平方公里（含暂住人口）。考虑到：第一，中国普遍地实行了镇管村的体制；第二，乡改镇持续进行，建制镇的数量逐渐增加。因此，小城镇发展直接关系9.52亿村镇户籍人口。

小城镇托管式管理是推动基本公共服务均等化的有效途径，是推动农业现代化的重要举措，是推动农村全面建成小康的重要动力，也是推动新型城镇化健康发展的必然要求。

托管式管理是推动基本公共服务均等化的有效途径。小城镇数量多、规模小，镇级政府服务能力有限，大中城市功能难以向小城镇延伸。因此，长期以来，公共服务薄弱一直是小城镇发展的短板。通过引入专业机构，可以有效提升小城镇教育、医疗、环境卫生、护林防火、基础设施管护等服务能力，弥补小城镇公共服务的薄弱环节。

托管式管理是推动农业现代化的重要举措。在不改变农村土地所有权和经营权的前提下，农户将自己承包的土地委托给专业机构和合作社管理，可以充分发挥专业机构和合作社优势，提升科学种田水平，推动农业现代化进程。

托管式管理是农村全面建成小康社会的重要动力。“小康不小康，关键看老乡”。通过土地托管，农户在享有土地收益的同时，还可以将自身劳动力从农业耕种中解放出来，有效增加家庭收入，缩小城乡收入差距。此外，专业机构利用现代化手段，将推动城镇公共服务向农村延伸，推动城乡一体发展。引进专业老人儿童关爱机构，有利于探索适合国情的农村养老模式，有效缓解农村养老服务、幼教服务不足局面，减少留守老人、留守儿童导致的农村社会问题。

托管式管理是推动新型城镇化健康发展的必然要求。新型城镇化，既不是让全体人口都进城，也不是把人口全部集中到大中城市中去。《国家新型城镇化规划（2014~2020）》明确提出，要“推动大中小城市和小城镇协调发展”，小城镇也是新型城镇化的主要阵地之一，是农村进城人口的重要承接地。进一步地，为减少大规模人口候鸟式迁徙现象，新进城人口中的较大比重，应该以就近城镇化为主。因此，通过托管式管理、增强镇区人口和产业吸纳能力、推动城乡一体发展，是新型城镇化健康发展的必然要求。

中小城市打造“互联网＋”双创公共服务平台应具有长效落地的战略思维

报告以“中国中小城市创新创业发展之路”为主题，指出了中小城市双创发展的主要问题，提出了中小城市双创发展的具体路径，总结了中国东部、中部、西部、东北部地区十余个中小城市以及部分知名企业推进双创的具体实践，对全国双创发展具有较强的示范和借鉴价值。

借助“互联网+”的东风，中小城市新经济发展正面临着实现跨越式的良机。这就需要“政府搭台，社会唱戏”，打造“互联网＋”双创公共服务平台，充分发挥“互联网＋”的创新驱动作用，以促进创业创新为重点，推动各类要素资源聚集、开放和共享，引导和推动全社会形成大众创业、万众创新的浓厚氛围，打造经济发展新引擎，推动以“互联网+”为代表的新经济与传统经济共振协同发展，让新经济成为拉动传统经济再上新台阶的新动能。

中小城市“互联网＋”双创公共服务平台应以国家相关政策为先导，以先进顶层设计与创新运营理念为基石，搭建“互联网＋”项目与“互联网＋”创客人才之间的信息交流、共享与对接平台，并为地方“互联网＋”新经济提供创业孵化与创新人才相关的整体解决方案，通过对“互联网＋”创客人才的培养和“互联网＋”创客企业的孵化，为当地构建良好的“互联网＋”双创氛围、双创人才基础和高效创业模式，从而带动整个城市经济的战略转型与优化升级，有利于创造新的经济发展生态圈，探索出一条具有中国特色的众人创富之路。所以说，中小城市“互联网＋”双创公共服务平台的打造非一日之功，需要中长期的互联网＋要素聚集与优化升级，在落地执行过程中，应具有长效战略思维。

（一）人才战略长效落地思维

城市互联网＋创客大学应由点到面分布式发展，逐步做到一区一县一校，在3~5年内滚动培养5000~10000名互联网＋创客人才，逐步实现人才本地化，并通过就业带动创业，创业带动创新，逐步优化城市人群知识结构及能力结构，进而促进城市互联网＋创新基因进化。

（二）产业战略长效落地思维

善于与城市新建或后继发展乏力的创客空间、创业孵化园结合，进行互联网＋双创嵌入式服务配套，并与当地特色产业、特色产品、特色文化相融合，打造各有特色的一区一县一园，通过城市互联网＋创客大学生源的柔性导入，活化、激发、完成原有产业定位的使命，并逐步促进城市特色产业的体系化发展。

（三）品牌战略长效落地思维

通过城市诚信商城的搭建，打造地方“诚信可溯源品牌”，有利于跳脱传统电商的低价、恶性竞争，依托溯源技术、诚信背书（地方政府）、全民营销为当地产品实现“品牌”全国化。重点在于打造“一区一县一品”，先把当地最有市场基础的、最有特色的、最有竞争力的产业、产品或文化推向全国，实现若干个单项品牌的重点突破。

（四）服务战略落地思维

应重点打造“一区一县一院”。与城市互联网＋创客大学相对接，逐步在各区县设立“互联网＋创新实验室”或“互联网＋创新商学院”，成为产学结合的互联网＋创新实践互动平台，推动本地传统企业、互联网+创业企业进行互联网+转型升级。

在中小城市“互联网＋”双创公共服务平台打造与落地过程中，上述四个板块，可以同步推进或有序安排。最重要的是，通过“互联网＋”双创公共服务平台的打造，将有力推动中小城市以“互联网+”为代表的新经济与传统经济共振协同发展，让新经济成为拉动传统经济再上新台阶的新动能，推动整个城市经济的转型升级。链接互联网+创客+产业，发力产业共享经济

2016年中国中小城市科学发展指数为69.6，与2015年相比提高0.2

报告以“中国中小城市创新创业发展之路”为主题，指出了中小城市双创发展的主要问题，提出了中小城市双创发展的具体路径，总结了中国东部、中部、西部、东北部地区十余个中小城市以及部分知名企业推进双创的具体实践，对全国双创发展具有较强的示范和借鉴价值。

依据五大理念的要求，绿皮书构建了中小城市科学发展指数。中小城市的科学发展指数，就是反映中小城市贯彻和落实科学发展观水平的总体指数。它包括单个城市的科学发展指数和中小城市的总体科学发展指数两个方面。本评价指标体系立足践行科学发展观，从经济发展、社会进步、环境友好和政府效率四个方面进行评价。

具体来说，科学发展指数指标体系包含以下四个方面。

（1）经济指标。经济新常态下，我国经济发展长期向好的基本面没有变，经济韧性好、潜力足、回旋余地大的基本特征没有变，经济持续增长的良好支撑基础和条件没有变，经济结构调整优化的前进态势没有变，但正处在从高速到中高速的增长换挡期、结构调整阵痛期、前期政策消化期的“三期叠加”阶段。我国经济发展正处在转方式调结构的紧要关口，既是爬坡过坎的攻坚期，也是大有作为的窗口期。这一阶段的发展，关键是要牢牢把握发展新理念，着力推进供给侧结构性改革。

（2）社会指标。践行共享理念，必须秉持“保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点”的要求，要采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措，实实在在帮群众解难题、为群众增福祉、让群众享公平。要从实际出发，集中力量做好普惠性、基础性、兜底性民生建设，不断提高公共服务共建能力和共享水平，织密扎牢托底的民生“保障网”、消除隐患，确保人民群众安居乐业、社会秩序安定有序。在当前经济下行压力加大、社会问题矛盾增多的情况下，尤其要履行好保基本、保底线、保民生的兜底责任。要从群众反映最强烈最突出最紧迫的问题着手，增强民生工作针对性、实效性、可持续性。

（3）生态环境指标。环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。要着力推动生态环境保护，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。城市建设要以自然为美，把好山好水好风光融入城市；要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山；要控制城市开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，防止“摊大饼”式扩张，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。因此，科学发展指数，必须将生态环境摆到更加重要的位置上来。

（4）政府效率指标。供给侧结构性改革的关键是放松管制、释放活力、让市场发挥更大作用，降低制度性交易成本，提高供给体质量和效率，提高投资有效性。因此，在关注城市发展状态的同时，还应当对政府效率进行考察。城市运行效率以及公众对城市运行效率的满意度，不但关系城市形象和城市竞争力，也关系城市的长远发展。

2016年，中国中小城市科学发展指数为69.6，与2015年相比提高了0.2。与2015年度相类似，对中小城市而言，本年度最为抢眼的表现仍然是社会民生方面，随着“以人民为中心”发展思想的进一步贯彻和国家一系列惠及民生的政策的落实，民生指标仍然以较快速度发展。经济发展方面，随着供给侧结构性改革的推进，中小城市经济发展质量进一步改善，但经济增速出现徘徊。环境质量有所提升，政府效率方面则仍然保持了基本稳定。

分区域情况看，东部地区的科学发展指数仍然处于较高水平，但中部地区提高最快，东中部地区的差距进一步缩小。东部地区为76.1，提高了0.1；中部地区为69.4，提高了0.5；东北地区指数基本保持了稳定，仍然保持在65.2；西部地区提高了0.1，达到了64.3。

在科学发展测评前100强城市中，东部地区占据了59席，中部、西部和东北分别占20、13和8席。分省份看，江苏独占鳌头，占据20席；山东紧追其后，达到17席；浙江也占到了12席，位居第三。需要说明的是，广东省作为改革开放的前沿，但是入选百强的城市相对较少，这是由于区划调整，广东实力较强的县市大多调整为市辖区，如佛山的顺德、南海等区，均在市辖区综合实力评价中排在前两位。江苏省昆山市连续12年列中国中小城市科学发展测评第一名，湖南省长沙县、辽宁省海城市继续稳居中部地区第一名和东北地区第一名，西部地区第一名则是内蒙古的准格尔旗。

2016年度中国中小城市创新创业指数发布，江苏江阴市位居首位

报告以“中国中小城市创新创业发展之路”为主题，指出了中小城市双创发展的主要问题，提出了中小城市双创发展的具体路径，总结了中国东部、中部、西部、东北部地区十余个中小城市以及部分知名企业推进双创的具体实践，对全国双创发展具有较强的示范和借鉴价值。

为了反映中小城市在两型社会建设、新型城镇化建设等方面的成就，“双创”成效，绿皮书建立了“双创”指数和新型城镇化质量指数。

“双创”的本质在于，通过分享、协作方式从事创业创新。十八届五中全会提出，“激发创新创业活力，推动大众创业、万众创新，释放新需求，创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，加快实现发展动力转换”。“十三五”规划进一步明确要求，“把大众创业、万众创新融入发展各领域各环节，鼓励各类主体开发新技术、新产品、新业态、新模式，打造发展新引擎”。也就是说，“双创”已经成为转换发展动力、打造发展新引擎、推进供给侧结构性改革的重要抓手。

“双创”指数力图对创业（新）环境、创业（新）服务、创业（新）融资、创业（新）主体、创业（新）成效等进行系统评估。但是囿于数据可得性和可比性，课题组将结合创新资源和发展基础，重点评估中小城市的“双创”活力和“双创”成效。

具体来说，“双创”指数从以下三个方面进行评价。

（1）“双创”能力：人的创造力是发展的最大本钱，中国有9亿多劳动力，每年有700多万高校毕业生，越来越多的人投身到创业创新之中，催生了新供给、释放了新需求，成为稳增长的重要力量。城市之间对人口红利的争夺，以及劳动人口的素质，是“双创”能力的最重要体现。此外，互联网基础设施完善、研发投入增加，也是提升“双创”能力的必然要求。

（2）“双创”活力：推动“双创”，就必须加强信息资源整合，鼓励发展面向大众、服务中小微企业的低成本、便利化、开放式服务平台，全面推进众创众包众扶众筹。在这一过程中，成立企业、注册商标、申请专利，乃至吸引风险投资以及各种形式的创业投资基金，正是“双创”活跃程度的明显标志。

（3）“双创”效益：“双创”要真正发挥推动发展动力转换、推进供给侧结构性改革的作用，归根结底要有成效。这种成效，既体现在电子商务发展、高技术产业发展、新产品比重上升等方面，更体现在创新型企业利税贡献的逐步上升方面。

2016年度中国中小城市创新创业（双创）百强县市中，江苏江阴市位居首位，其后为江苏昆山市、江苏常熟市、福建晋江市和江苏张家港市。