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报告精读 | 民族发展蓝皮书:中国民族发展报告(2017)

近日,由中国社会科学院民族学与人类学研究所和社会科学文献出版社联合主办的“《中国民族发展报告(2017)》新书发布会暨中国民族发展研讨会”在北京举行。


与会专家总结和分析了中国民族工作与民族地区发展的热点问题,展望了2017年中国民族发展的趋势,结合民族工作中的问题提出了对策和建议,并正式发布了《中国民族发展报告(2017)》一书。


民族发展蓝皮书

民族发展蓝皮书


党的十八大以来,民族工作始终是以习近平同志为核心的党中央治国理政的重要内容。习近平总书记等中央领导多次深入民族地区,考察民族团结进步、精准扶贫、小康社会建设的进展与问题。5年间,先后召开中央民族工作会议、中央统战工作会议、全国宗教工作会议、中央新疆工作座谈会、第六次西藏工作座谈会、全国城市民族工作会议、深度贫困地区脱贫攻坚座谈会等重要会议,为民族地区的经济社会发展、民族团结、社会稳定和长治久安,提出了一系列重大战略方针,并取得显著成效。在党的十九大报告中,习近平总书记明确提出要团结带领全国各族人民决胜全面建成小康社会,并就在中国特色社会主义新时代满足人民日益增长的美好生活需要和解决不平衡不充分发展的难题做出了重大战略部署。


为了全面反映我国民族地区发展的现状,中国社科院民族学与人类学研究所在国家社会科学基金的支持下开展了“21世纪初中国少数民族地区经济社会发展综合调查”重大项目(以下简称“大调查”);5年来,有近60个县域调查组、10多个专题调研组及配套进行的问卷调查队协同深入广大民族地区开展实地调查,收集了大量鲜活的一手资料。2017年度《民族发展蓝皮书》基于民族地区这一调查数据,分析研究民族地区五大文明建设的成效与问题,进而提出下步工作的思路与对策。


少数民族对全面建成小康社会感知度高、认同感强

党的十八大以来,民族地区受访者对2020年所在县市全面建成小康社会的信心度逐年增高,由2013年的78.8%增至2016年的接近100%。但少数民族受访者的信心度总体上要高于汉族。在表示没有信心的受访者看来,经济收入提高慢、扶持政策不到位、教育跟不上、居住条件差是排在前四位的主要原因。为进一步加快本地全面建成小康社会,受访者将加大扶贫攻坚力度、加快发展当地经济、政府应当更加廉洁、中央政策应当落实列为四个最主要的措施。


少数民族和民族地区的民族关系好定律趋高,民族地区的个别突发事件的影响正在逐渐减弱

受访者对全国不同时期的民族关系评价表明,自改革开放以来,全国民族关系在改革开放至20世纪末、21世纪初两个时期内都有持续改善,对三个时期的全国民族关系表示“好”的人数占比持续提升。总体来看,汉族受访者对全国民族关系状况给予好评的比例相对更高,在人数占比和评价平均得分两个方面均要高于少数民族受访者。从省份来看,5个自治区的汉族和少数民族受访者普遍认为全国民族关系自改革开放以来也是越来越好。其中新疆、西藏的少数民族受访者对全国三个时期民族关系的评价均要高于汉族受访者。由此表明,2008年的“3.14”事件和2009年的“7.5”事件并没有在整体上干扰当地各族群众对全国民族关系的主观判断。贵州、云南、青海3省中,除云南受访者对2001年以来全国民族关系表示好评的人数比例略有下降外,其他2个省份的受访者也普遍认为全国的民族关系不断向好发展。在民族八省区之外的被调查民族地区中,绝大多数地区的受访者认为全国的民族关系从改革开放开始有了快速转变,对全国改革开放以来至2000年期间的民族关系表示好评的比例显著提高。


相比对全国范围内民族关系的评价而言,受访者对本地民族关系状况的评价更高。在对本地民族关系的评价中,大多数地区的少数民族受访者给予好评的人数占比依然要高于汉族受访者。但值得注意的是,新疆少数民族受访者对2001年以来的本地民族关系评价要略低于汉族,但差异不大。西藏的汉族受访者认为自改革开放以来当地民族关系“好”的人数占比要略低于少数民族。其他省份受访者对本地民族关系的评价也表现出了要好于对全国范围民族关系的特点。


党的十八大以来,国家对民族地区的支持力度进一步加大,发达地区也加大了对民族地区的援助强度,在全国经济下行的大背景下,民族地区依然保持了较高的发展速度,GDP增幅名列前茅的省区多在民族地区。在经济增长带动下,民族地区城乡居民的收入和生活水平大幅度提高。但与全国相比,民族地区城乡居民收入总体而言还是比较低的,而且少数民族群众的收入水平更低一些。问卷数据显示,接近40.8%的民族地区受访者家庭人均年收入仍然低于5000元,仅仅略高于国家贫困线。当然,我们的问卷收入调查只是自报的货币收入,并没有进行严格全面的收入核查,不能涵盖所有收入,与真实情况也有一定的差距。2013-2016年的抽样地区家庭人均年收入水平并没有出现趋势性变化特点。这在一定程度上可能与受访者自报收入时的低报倾向有关。但总体而言,以家庭人均年收入1万元为界限,在低于1万元的区间中,少数民族受访者人数占比高于汉族;而在高于1万元的区间中,汉族受访者人数比例更高。但在5万元以上区间,汉族和少数民族受访者差异不大。


总体而言,绝大多数受访者的生活水平相比5年前有上升,汉族和少数民族受访者表示生活水平有上升的人数比例分别为80.4%和83.8%。而表示有下降的汉族和少数民族受访者分别仅占6.6%和5.2%。农村少数民族受访者表示生活水平相比5年前有上升的人数比例最高,为84.8%,高于农村的汉族受访者和城镇少数民族受访者。


在经济生活方面,汉族和少数民族受访者均有八成以上的人表示生活水平较5年前有上升,并且农村少数民族受访者认为生活水平上升的比例更高。与之相应的是,民族地区受访者对2020年所在县市全面建成小康社会的信心度逐年增高,且少数民族受访者信心度要强于汉族受访者。随着劳动力流速和流动范围扩大,民族地区受访家庭劳动力的就业方式和收入结构更加多元,具体表现为从事非农工作的比例逐步提高,非农收入的比重不断增大。


在社会建设方面,民族地区的绝对贫困人口显著减少,各民族贫困家庭的自主发展意识和发展能力不断增强,贫困地区的发展环境持续改善并逐步培育出了内生发展动力。受访者中有50%左右的人均参与过各类扶贫项目,贫困地区的水、电、路、通讯等公共基础服务数量和质量有了极大提升,民族地区群众参与程度高。党的十八大以来,多维度、多层面、多方式的精准扶贫措施让民族地区贫困群众的获得感、满意感显著提升。大部分受访者家庭能够在3公里内获得教育、医疗、公共治安、活动中心、农贸市场、公共交通、通讯、农村金融等公共服务。


在民族文化传承与保护方面,大多数的人对本民族文化遗产的保护意识逐步增强。传统服饰、传统民居、传统节日被受访者认为是最具特色的三种少数民族文化类型,同时也是最需要政府给予保护的民族文化类型。


在民族关系方面,自改革开放以来,全国民族关系在改革开放至20世纪末、21世纪初两个时期内都有持续改善,对三个时期的全国民族关系表示“好”的人数占比持续提升。相比对全国范围内民族关系的评价而言,受访者对本地民族关系状况的评价更高。超过一半的受访者拥有3个以上最好的其他民族朋友,而子女辈的通婚数量相对要高于父母辈。在民族认同方面,民族身份在外出旅行或出国过程中会面临不便利的情况较为少见。民族身份的排序中“中国人、本民族”的排序是受访者的主流态度。并且,超过一半的受访者表示民族身份、公民身份与本地人身份三者同等重要;总体而言,民族身份最重要并不是主流现象。


在民族政策评价方面,受访者对目前针对少数民族地区及少数民族实行计划生育政策评价较高,四分之三的人对针对民族地区和少数民族的高考加分政策表示满意.总体来看,年轻受访者对双语教育政策实施效果给予了更高的评价。


在生态文明建设方面,绝大多数受访者对退耕(牧)还林(草)政策的生态效果充满信心,并且建议扩大面积和提高补助标准的受访者则占到一半以上。受访者对地方政府生态环境保护的工作效果也给予了较为积极的评价。

 

民族地区在取得五大文明建设突出成效的同时,受访者的评价也反映出了民族地区近年来五大文明建设过程中存在的一些具体问题。这些问题表现为五大文明建设过程中的不平衡不充分的发展,民族地区发展的结构失衡和总量不足的问题依然制约着民族地区人民日益增长的美好生活需要的满足。


(一)内生发展动力仍然不足

改革开放以来,很多民族地区已经完成了外部助力到内生动力的转换,但是也还有部分偏远民族地区尚处于这一转换过程中,完成“罗斯托式起飞”的难度相对较大。究其原因,一是民族地区人力资本积累仍然与全国平均水平和经济发达地区存在差距。根据2016年的家庭问卷数据分析发现,民族地区群众希望加强家庭人力资本积累的愿望十分迫切。95%的受访者愿意子女接受更长时间的义务教育,并且少数民族和汉族受访者均有四分之三的人希望子女初中毕业后继续就读普通高中,这些希望子女就读高中的受访者给出的最主要的理由是希望子女能够上大学。二是民族地区企业的自主科技研发能力薄弱。据统计,民族八省区2015年大中型企业高技术产业企业办研发机构数、机构人员数和经费支出的比例均远远低于东部地区和西部地区的平均水平,占全国的比例也大多低于1%。三是自然环境脆弱如灾害频发等也制约了民族地区内生发展能力的培育。此外,自然灾害的发生对民族地区的生产生活活动往往造成直接损失,使得民族地区的产业发展面临着更大的不稳定性,增加了企业和家庭的发展成本和交易成本。


(二)农村居民增收难度很大

民族地区是我国反贫困的重要区域,具有贫困发生率高,产业结构单一,发展环境和条件欠佳、市场化程度不高等特点,导致民族地区本地城乡居民的收入来源在总量和渠道上相对单一。2015年,内蒙古、广西、新疆、宁夏、云南、西藏、青海、贵州农村居民的人均可支配收入占全国总体水平的比重依次为94.3%、82.9%、82.5%、79.8%、72.2%、72.2%、69.5%和64.7%,且城乡居民收入水平差距也明显高于全国总体水平。[1]而从农民居民的可支配收入构成来看,而民族八省区农村居民的工资性收入占可支配收入比重均低于全国平均水平,且收入结构中仍然以农业经营性收入为主。


(三)民族地区城镇化进程阻力因素多

民族地区的城镇化率相对而言并不高,以民族八省区2015年末城镇人口比重排序为例,除内蒙古和宁夏之外,其余6个省区的排序均在最后梯队。在公共交通车辆运营数方面,民族八省区全部处于全国的最后梯队,而燃气普及率、人均道路面积、排水管道暗渠密度的排位情况也并不理想。


民族地区城镇化进程面临的阻力主要有以下几个方面,一是民族地区自然环境十分复杂,加大了城镇建设的成本。二是民族地区产业链发展与劳动力就业难以实现良性互动。一方面民族地区的产业发展大多集中在中低端且,深加工环节比较少;而且产业结构相对单一,2015年西部民族地区三次产业的比重为13.4∶44.1∶42.5,与全国8.9∶40.9∶50.2的总体水平相比差距明显,产业结构优化升级之路任重道远。[2]因此,导致对当地劳动力的吸纳能力不强。另一方面,当地城乡剩余劳动力的人力资本积累不高,又难以参与到新兴产业中来。因此,民族地区实现剩余劳动力的就地城镇化的过程中可能实现集中居住,但无法实现稳定可持续就业,这种城镇化的脆弱性较强。三是现有城镇地区的基本公共服务质量不高,难以对当地劳动力就地城镇化形成吸引力。问卷数据分析发现,在外出找工作的过程中,受访者面临的最重要障碍是得不到相关就业信息,基本就业服务获取难。此外,教育、医疗资源配置不足原因,导致对当地城乡居民就地城镇化的吸引力不足。


(四)精准扶贫项目的效率有待持续增强

对于民族地区而言,精准扶贫精准脱贫是一次规模巨大的资源配置活动,无论是资金、专业设备和技术、理念与管理方式,还是驻村干部和社会帮扶队伍,这些资源的密集投放,对民族地区的成效社会治理造成了重大影响。一方面是增强了贫困地区的脱贫能力和发展活力,但另一方面则也干预了原本的社会运行状态和结构。正是由于大规模的扶贫资源投放,使得扶贫效率问题必须得到高度重视。从目前来看,民族地区的扶贫效率问题表现在:第一,扶贫项目实施进度的失衡,硬件扶贫项目投入比重很大,但是扶智、扶技、扶观念等方面的项目实施力度相对较小。第二,大量扶贫项目的实施存在重复建设和盲目建设的问题。在产业扶贫中,盲目追求规模,动辄种植面积就是千万亩,但对于农产品的市场需求并未做准确分析。第三,扶贫项目的质量监管和进程管理不足。第四,精准扶贫中难以做好扶贫资源的配置,导致部分地区出现贫困户与非贫困户之间的对立和攀比,以及不同民族之间在是否获得某项扶贫资源中的攀比。第五,大量驻村干部和社会扶贫队伍的进入,对民族地区原有的群体间关系、居民间关系、干群间关系也产生了不同程度的影响,由于小部分干部在精准扶贫过程中的不作为、乱作为,以及社会扶贫组织的无序参与,反而恶化了原有的社会关系结构合网络,给当地的稳定和谐发展造成了不可忽视的负面影响。


(五)社会治理能力和治理效果相对薄弱

由于经济社会发展程度相对偏低的背景,民族地区在五大文明建设过程中面临这样一种困境,即区域发展、民族工作、社会稳定、反贫困、公共服务、边疆稳定与国防安全等多重目标的政策体系在近年来高度叠加,但是执行这些政策的主体却十分匮乏,政策执行能力弱、政策福利递送效果差。以2015年社会服务统计数据为例,民族八省区的社会服务综合指数均低于全国平均水平,而社会工作师和助理社会工作师累计合格人数总和都小于上海所拥有的总量。


(六)生态环境保护综合效果仍需改进

民族地区生态文明建设潜力巨大,但任务也繁重,在环境保护和地区发展两大工作内容要兼顾处理的关系很多。从一定程度上讲,民族地区侧重于对生态资源和自然资源的保护,就会在一定阶段内面临经济社会发展速度趋缓的难题。78.7%的受访者表示当地政府采取了该措施。同时加强宣传力度和落实退耕还林的比例在一半以上,而地方政府采取了污水处理、大气治理、限制污染企业进入等环保措施的比例则明显偏低。


1 把加强劳动力技能培训放到突出位置

目前,民族地区拥有大规模的扶贫资源,在下一步的资源投放中,应当更加突出对摆脱了绝对贫困的有劳动能力的人员的技能培训,以实现去外出务工的工作匹配度,或者与本地产业发展对所需技能的契合度。值得注意的是,在劳动力技能培训中还应当注重对劳动力的管理能力和参与中高端生产环节的能力培训。特别是在深度贫困区,精准扶贫首先是进行各种培训,扶志扶智扶技相结合,努力提高培训质量,实现劳动力综合素质的提升。


2 大力加强适合当地发展需要的人才培训和职业教育

五大文明建设的协同推进离不开民族地区社会成员的积极参与,通过加强职业教育,积极引导本地产业工人、服务业人员、医疗、教师、法律等各行各业的人才的培育,将使得民族地区各项公共政策的实施获得可靠的执行人员队伍。稳定的本地人才的培育,才能确保各项政策的待遇或内容能够无偏差地传递到每个家庭或个人,从而推动整个地区总体福利的增进。


3 加大城乡基本公共服务均等化的落实力度

民族地区的可持续发展,以及各民族平等团结互助和谐民族关系的实现,在很大程度上有赖于地区之间、城乡之间公共服务的均等化和发展条件的公平化。当前民族地区仍然面临严重的基本公共服务供给不足和城乡失衡的问题,这给民族地区,尤其是农村地区居民的持续脱贫造成了严重的束缚。在完成消除绝对贫困之后,民族地区应当将重点切换到公共服务供给上来。要着重在创业就业服务、教育、医疗、法律、治安、金融、娱乐休闲等方面加大配置力度,缩小城乡居民在丰富物质文明和精神文明上的差距,为社会治理的有序开展创造坚实的社会基础。值得注意的是,要在基本公共服务的供给中,加强民族地区干部和公务办理场合中的民族语言运用,只有这样才能在深入推进依法治国,处理各民族群众间的利益纠纷,为各民族群众递送社会服务的过程中真正实现精准治理、精准调解、精准服务。


4 继续加大深度贫困地区的精准扶贫与脱贫

深度贫困地区的脱贫任务还十分艰巨,因病致贫的问题十分突出,解决这些地区和群体的贫困问题成本更高,难度更大。民族地区大多是深度贫困地区,因此要在加大扶贫资源投放规模的同时,尤其重点投放能够对深度贫困地区贫困人口培育可持续生计的扶助资源的投入,增强扶贫资源投放的效率以及各类扶贫力量的有序参与。


5 构建多元主体供给的公共文化服务体系

在增进各民族间民俗文化的相互了解方面,需要加大来自政府、社会组织、企业等多主体的公共文化服务供给,拓宽各民族民俗文化的宣传与传播,适应民族地区人口流动速度加快的形势。因此,一方面建议政府作为主导力量增强民族地区城乡公共文化服务的供给,丰富城乡居民的日常文化生活;另一方面建议企业、社团组织、公益组织等充分发挥优化文化开发与传承资源配置的优势,让各民族文化沟通交流的渠道更加多元化、传播方式更加多样化。


6 进一步提升民族政策的公平性

民族政策的目标是缩小各民族在各方面的事实不平等,促进各民族构建平等团结互助和谐的良好民族关系。但是随着民族地区经济社会发展状况的改善,建国后制定的民族政策的一些具体内容在当前面临着政策执行环境和前置条件发生改变的情形,这是现阶段完善民族政策的理论根源和现实需求所在。因此,要依照2014年中央民族工作会议精神的要求,继续从缩小各民族间的事实不平等目标出发,对民族政策的一些具体条款进行完善和改进,突出区域和地区因素,逐步实现一个地区内部、经济社会发展水平比较一致的当地居民在相关公共服务政策标准的一致性,改变相互攀比政策优惠的状况,促进各民族共享发展成果,改善民族关系。


7 妥善处理好民族地区生态保护与经济发展的关系

民族地区作为生态保护的重点战略地区,在具体实施生态保护政策的过程中会涉及到中央政府和地方政府之间、不同地区的政府之间、政府与企业、老百姓之间等多个主体的发展诉求平衡和利益分配问题。因此要在总体上平衡好保护与发展的关系。具体而言,一是要通过依法治国的总要求,加强生态保护的立法,让各项关系的处理和利益分配有法可依,在执法中形成清晰稳定的处理机制。二是提升生态保护的治理能力,在实施生态保护政策和具体项目中,尽量实现生态资源保护与产业、就业互促共进,兼顾实现双重目标。三是要积极宣传塞罕坝造林的理念与先进事迹,使大家树立去生态保护成效要着眼长远的观念,从而形成生态保护的定力。四是着力做好参与退耕(牧)还林(草)参与家庭的劳动力培训,确保这些家庭可持续生计的形成,从而将退耕(牧)还林(草)的生态效益和经济效果兼顾起来。

 

民族团结问题在新疆具有特殊重要意义,历来是治疆稳疆的重要内容。新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团采取各种措施、举办各类活动,加强民族间的交往交流交融,巩固民族团结,取得显著成效。

皮山农场作为以维吾尔族为主体的边境少数民族聚居农场,前些年在基层社会治理、民族团结等方面遇到如下一些突出问题:2011年前维吾尔族人口占总人口的99.15%;信仰伊斯兰教的群众多,宗教氛围浓厚,非法宗教活动屡禁不止。同时,受宗教极端思想的影响,部分农场职工群众突然改变长期形成的抽烟、喝酒等生活习惯,2011年前农场没有一家卖烟酒的商店。受极端思想影响的职工群众结婚不笑,葬礼不哭,不愿意参加集体组织的文化活动。此外,职工群众思想观念落后保守,不愿意外出务工,在内地毕业的大中专学生也不愿在内地就业。以上问题严重阻碍了民族间的交往交流交融,不利于新疆的社会稳定和长治久安。


针对上述问题,农场将文化引领和淡化宗教氛围相结合,创新开展了“十个起来”活动(包括五星红旗升起来、基层阵地建起来、广播影视放起来、军号军歌响起来、军事训练搞起来、文体活动活起来、“双语”培训办起来、多元增收富起来、幸福生活过起来、民族团结融起来),通过上述系列活动,逐步加强了国家认同和民族间的交流,有利于淡化宗教氛围和维护社会稳定,为民族团结创造了良好的氛围。


课题组以实地调研资料为基础,聚焦皮山农场,对皮山农场开展的“十个起来”活动和“民族团结一家亲”的“结对子、认亲戚”活动的主要内容和成效等进行了简要介绍和分析,并就个别问题提出了改进建议,部分呈现了近年来新疆民族团结工作的经验和成绩。


进一步加大中央对民族地区的政策扶贫,提高民族地区基础设施和公共服务的可及性;进一步完善贫困识别机制,增设多维贫困标准;建立健全更高效的精准管理、精准考核体制;精准扶贫要力戒各种形式主义;精准扶贫不能一蹴而就。

根据目前民族地区贫困人口规模依然较大,贫困人口贫困深度较深,脱贫难度比以往更大,缓解民族地区多维贫困的任务依然艰巨的现实困境,在2020年之前的这三年,中央政府应进一步加大对民族地区的政策扶贫支持力度。主要包括进一步加大对民族地区专项扶贫资金支持,统筹协调援疆、援藏和东西部扶贫协作等,加大对民族贫困地区基础设施建设和生态治理的支持力度,提高民族地区公共服务可及性,特别是提高贫困乡村及贫困群体在交通、饮水、用电、通讯、义务教育、医疗卫生等方面的可及性和便利性,逐步实现民族地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,加快破除发展瓶颈制约,努力改善民族地区贫困人口生存、发展环境,提高民族地区贫困人口自我发展能力。


精准扶贫的首要任务是精准识别,通过建立一套完整的贫困识别系统瞄准真正的贫困户,实施精准帮扶,才能实现精准脱贫。以往我国识别贫困人口主要是以收入贫困为标准进行的,这种方法往往不能准确识别贫困个体及其贫困特征,也是脱离实际和不可行的。目前,在民族地区精准扶贫方略实施过程中,尤其是在开展精准识别时,已经出现多维贫困标准的思想和行动。但是,由于国家(或省区)宏观层面和县级中观层面没有统一对这些纳入识别范围的维度(指标)进行规范,在实际操作过程中,被纳入考虑的非货币性贫困测量指标并不全面和系统,基层干部在民主评议“建档立卡贫困户”时拥有一定的自由裁量权,使得贫困识别时出现一些问题。因此,中国农村扶贫工作非常需要建立一套多维贫困指标体系,以便能够更加科学、全面地进行贫困识别。


科学的精准识别还需要对贫困户进行分类。如依据其贫困特征或致贫原因进行分类,是完全失去劳动能力还是有一定劳动能力,是长期性贫困还是暂时性贫困,是收入性贫困还是支出性贫困等;是因学、因病或因灾,还是缺乏土地、劳动力、人力资本,或是因生存环境恶劣等。对不同成因、不同类型的贫困,对症下药、精准施策。目前学界的一般认识是,对于完全失去劳动能力的贫困人口,采取社会保障兜底政策;对于因生活在不适合人类居住的生存环境恶劣的村庄的贫困人口,采取易地扶贫搬迁政策;对于因生活在生存、发展条件较差地区的贫困人口,采取为他们提供比较完善的基础设施和基本公共服务,尤其是教育、医疗服务的政策;对于有一定劳动能力的贫困人口,为他们提供进城务工、经商所需要的各种制度保障。当然,各地自然环境、历史、文化发展差异很大,要因地制宜,探索多样化、多渠道的扶贫路径。


对不同类型的贫困采取不同帮扶政策,还要有好的制度设计,以规范个人和组织的行为。其一,在目前精准识别贫困人口时,主要由村和乡镇认定的方式,调整为在村和乡镇评议、识别贫困人口的基础上,由县政府认定和监督,以降低村、乡基层干部在贫困识别时过大的认定权,从而减少基层干部的寻租空间;其二,完善社会力量参与贫困识别、绩效评估等工作的机制设计。如通过政府购买社会服务、外包公共服务,来弥补农村基层组织能力不足和自由裁量权较大等方面的问题。②我们近两年到浙江省景宁畲族自治县进行的多次调研表明,景宁县在扶贫实践中取得了显著成效,形成了一些具有推广意义的经验,其中包括采用政府购买社会服务的办法,引进第三方中介机构识别、评估贫困对象。显然,这种方式比以往更加客观公正和专业,不仅减轻了基层政府的事务压力,还较大程度地降低了基层干部的寻租空间,减少了干群矛盾。其三,要建立扶贫信息系统与民政、工商、房管局、银行、公安、交警等系统的相关信息共享机制,允许扶贫系统有使用这些系统相关细心进行信息核实的权利,提高贫困户信息收集的效率和准确性。其四,要逐步实行自下而上的贫困识别机制,有效规避自上而下的“指标控制”和“指标分配”形成的贫困识别所存在的系统性偏误,从而尽可能减少上访事件。


2017年7月25日,针对在精准扶贫实践过程中,形式主义现象突出的问题,国务院扶贫办发出通知,“要求各地减少填表报数、检查考评、会议活动和发文数量,规范调查研究,切实减轻基层负担”,力戒各种形式主义。为此,国务院扶贫办“将进一步完善建档立卡信息系统和统计报表制度,建立信息共享机制,加强与相关部门数据交换,减少基层重复填表报数”,等等。这样,势必会减轻基层干部的“形式主义”压力,给基层干部更多的精力和空间真正实施精准扶贫工作。这也体现了中央对于精准扶贫、精准脱贫工作的重视,发现问题及时调整、纠正。


为了实现2020年使现行标准下的农村贫困人口全部脱贫,2015年11月,中央召开扶贫工作会议,会议要求包括民族八省区在内的多个省区立下军令状、签订脱贫攻坚责任书。由于民族地区是我国贫困人口集中分布地区,相比其他地区,脱贫攻坚任务更重、时间更紧、压力更大。因此,近年来,民族地区各级政府调动能调动的行政资源、财政资源,以前所未有的力度实施脱贫攻坚,扶贫效果十分显著。


但是,随着经济社会的发展,贫困的内涵将会是不断变化的,因而需要适时调整扶贫战略和措施。民族地区一直是经济社会欠发达地区,不仅收入贫困问题严重,多维贫困问题更是严峻,而且面临的各种风险和不确定性更多,如气候变化、自然灾害、疾病、市场经济、国际国内经济波动等系统性风险等等,这些风险和不确定性都是重要的致贫、返贫因素,有可能脱贫一批又产生或返贫一批,因此民族地区农村精准扶贫是一个长期过程和长远任务,不能一蹴而就。

 

2015-2016年,民族地区经济增长速度位居全国前列但经济总量依然偏低,经济下行压力加大;第三产业发展提速,第二产业占比下降,产业结构进一步优化;消费扩大明显,但国有投资拉动的经济发展模式没有变化;财政收入继续增加,收支差额扩大,民生支出比重高。

在就业方面,民族地区2015-2016年就业稳定增加;2000-2015年的就业特点为:民族地区第一产业就业人员比例不断下降但吸纳劳动力能力最强;第二产业吸纳劳动力能力最低;第三产业就业人员增加;国有单位就业人员比例较高,私营企业和个体户就业人员增长迅速,但其他单位就业人员比例明显偏低。


(1)民族地区2015-2016年就业稳定增加。

民族地区在2015-2016年GDP增速继续在全国领跑,同时也以增加就业作为优先目标,千方百计稳定就业,通过公益性岗位开发等多渠道增加就业。城镇登记失业率逐渐下降,城镇就业较为充分。


民族八省区2011-2015年新增就业人数占就业总人数的比例看,除了云南,其他七个省区该比例都大于全国平均值,这也同民族地区在这一时段经济发展提速相对应。其中西藏该比值是民族八省区中最高的,接近全国平均水平的4倍。


(2)民族地区第一产业就业人员比例不断下降但吸纳劳动力能力最强;第二产业吸纳劳动力能力最低;第三产业就业人员增加。


(3)国有单位就业人员比例较高,私营企业和个体户就业人员增长迅速,但其他单位就业人员比例明显偏低。


民族地区由于长期以来市场经济发展相对滞后、政府社会治理能力较为强大,人们的就业观中还是首选国家机关或国有企事业单位。2013年,李克强总理提出“调动社会资本力量,促进小微企业特别是创新型企业成长,带动就业,推动新兴生产力发展”1。2014年颁布了《国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》和《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》。大众创业、万众创新成为我国的发展战略之后,在全国掀起了一股创业创新的风潮。2015年新登记注册企业增长21.6%,平均每天新增1.2万户。全年就业形势总体稳定,城镇新增就业1312万人,超过全年预期目标,成为经济运行的一大亮点2。相应的,很多民族地区实施了大学生创业引领计划,搭建高校学生创新创业新平台、设立就业创业基金,完善双创的优惠政策等,通过加强政府对双创工作的引导和服务,有利地促进了民族地区自主创业的开展。



[1]数据来源:依据《中国农村统计年鉴2016》中表《2-6 2015年各地区城乡居民收入水平》整理得到。

[2]沈亚平、张庆轩:《西部民族地区经济社会发展的破局与选择》,《宁夏社会科学》,2017年第5期,第74-78页。





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