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报告精读 | 行政改革蓝皮书:中国行政体制改革报告(2017)No.6

近日,由中国行政体制改革研究会及社会科学文献出版社共同发布了《行政改革蓝皮书:中国行政体制改革报告(2017)No.6》。


本书以简政放权、放管结合、优化服务为主题,系统跟踪和总结了2016年以来中国各级政府在放管服改革方面的进程、成就和问题,并围绕这一主题进行系统总结和梳理,并对未来深化放管服改革提出了四个方面的具体建议,具有一定的权威性和前瞻性。

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社会对放管服改革的期待与实际取得的成效有相当大的差距

为了了解党政机关公务员人员、企事业单位管理人员、基层社区工作人员以及普通民众等对简政放权、放管结合、优化服务改革的看法,蓝皮书课题组从2016年9月至11月进行了广泛的问卷调查。问卷调查共设计了22个问题,大体可以分为四类:一是围绕对新一届政府组建以来推出的以放管服改革为重点的行政改革的总体评价;二是社会对政府放管服改革的期待与取得的成效;三是放管服改革中存在的突出问题及其与其他关联改革的内在关系;四是政务服务标准化及其未来的趋势。


从问卷调查的结果看,社会对放管服改革的期待与实际取得的成效还是有相当大的差距的。在回答“您认为放管服改革给政府工作带来变化了吗?”这一总体问题时,排在第一位的是:“‘从门难进、脸难看、事难办’变成了‘门好进,脸好看,事不办’”,共有146人选择此选项,占被调查人数的比例高达34.1%。排在第二位的是:“有了明显变化,办事效率明显提高”,共129人,占30.1%;排在第三位的是:“变化不够明显”,共119人,占27.8%;另外还有34人认为是“新瓶装旧酒,原来找政府能办的事转给了中介服务等组织,办事更麻烦了”,占7.9%。如果把上面第二项评价比较正面的剔除,对此项改革不够满意或不满意总人数达到299人,占比高达69.9%。


资料显示,到2016年3月,中央政府已经取消、下放的行政审批和许可事项已经超过800项,之后又对检验、检测、认证等进行了更大力度的改革,并制定了相关的目录。但为什么这些改革,并没有得到企业或社会公众甚至基层的一些党政公务人员的充分认可呢?蓝皮书认为,归根结底,以下三个问题至关重要:一是中央各部委取消下放的行政审批、许可事项,是不是真正伤筋动骨了?其二是我们的各级地方政府是不是能紧跟中央政府的改革步伐?其三是各级地方政府的公务人员,特别是基层公务人员是不是能够履行职责、把改革精神贯彻落实到位了?这三个方面任何一个环节出了问题,都很难使改革的成效传导到企业和群众那里。毕竟,这两个主体是直接体验去政府办事是否方便了、手续简化了、成本降低了的最终评判者。按照我们的调研,上述三个环节,尽管前面两项还存在这样或者那样的问题,但最根本的,恐怕还是第三个环节,即直接为企业和老百姓办事的基层工作人员是否真正履行了自己的职责。如果不克服懒政、怠政、不作为等普遍存在的问题,即使再好的改革举措也未必能够发挥其应有的成效。


简政放权不到位是放管服改革中的“短板”,“不作为”问题原因较复杂

蓝皮书尤为关注,作为持续了近四年的重大改革,放管服改革究竟面临什么样的问题?问卷调查共设计了三组问题从不同角度对这一问题展开调查。


第一,对放管服改革难点的调查。首先,在回答“您认为放管服在推进过程中的最大难点是什么?”问题时,回答人数最多的是“法律法规滞后”,共177人,占41.4%;其次,回答“一些部门不愿放弃既有利益,会将改掉的东西改头换面重新登台”共141人,占33%;再次,回答“政府工作人员观念转变难”共94人,占22%;只有16人认为是“工作人员执行力差”,占3.7%。这个结果,也是我们事先没有预料到的。因为按照调查结果,被调查者多数认为最大的难点是法律法规滞后、政府部门既得利益作祟以及政府工作人员观念难以转变,这些是我们事先想到的,但是执行力方面的问题只占3.7%。这说明,即使“不作为”也要具体分析,“不作为”在很大程度上可能不是真正的能力问题,而是观念等其他问题。


第二,关于放管服改革中的“短板”问题的调查。在回答“您认为放管服三者中的‘短板’是什么?”问题时,选择最多的是“简政放权不到位”,共161人,占38%;选择“打破了旧的管理方式,但工作人员没有掌握新的管理方式,难以无缝衔接”的共101人,占24%;选择“政府工作人员服务意识欠缺,‘管字当头’”的共53人,占12.4%;选择“三种情况都存在并交织在一起”的共113人,占26%。这一调查结果从问题本身看是很清楚的,就是简政放权不到位是最大的短板。但是认为“三种情况都存在并交织在一起”的占据第二位,充分说明放管服改革本身的复杂性和艰难性。因为,从本届政府提出简政放权的改革过程看,并不是一开始就完整地提出这三句话的,而是逐步完善的。其基本逻辑是:最开始主要强调简政放权,当简政放权发展到一定阶段后,事中事后监管成了一个突出问题,因此又补上第二个目标,最后又把优化服务的目标也完整地提了出来。因为不管是简政放权还是放管结合,最终要落到优化服务上,这才是最终目标,如果离开这个最终目标,前面两个也许都缺乏依据。当然从当前改革的实践进程看,简政放权仍然是问题的主要方面,如果不弥补这个短板,政府与市场、政府与社会的关系,很难从根本上得到校正。


第三,基层政府工作人员能否适应放管服改革的要求。几年来,随着反腐败以及反四风、转作风的深入,党政机构工作人员的心态发生了很大变化。其中一个重要现象,就是出现了怠政、懒政以及消极不作为的现象。这一现象反映在放管服改革方面又如何呢?


在回答“您认为基层政府工作人员能否适应放管服改革的要求”问题时,回答“能适应,近些年基层工作人员的能力水平有很大提高”共127人,占29.7%,回答“比较能适应,但要继续加强培训工作”的共189人,占44%,只有99人回答“不适应,基层工作人员的学习和应变能力较差”,占23%,另有13人选择“无法判断”。这一调查结果,也许会改变我们一些人的看法,就是不要把许多问题都归咎于基层政府工作人员的能力和素质方面,实际上这些年来,通过各级党政机关不断加强对基层政府工作人员的培训,其能力、素质有了明显的提升。当然,出现一些不作为的问题,原因比较复杂,不能一概而论,而要有针对性地解决基层执行力方面存在的问题。


简政放权仍是放管服改革核心,要借助法制形式使改革成果最大化 

放管服改革是本届政府采取的重大举措,对未来政府转型必将产生深刻影响。对于下一步放管服改革的深入,蓝皮书也对被调查者进行了调查。


第一,放管服改革的着力点在哪里?在回答“您认为放管服改革在哪些方面最需要改进和细化”问题时,选择人数最多的是“简政放权的力度应进一步加大”,共159人,占37.1%;回答“放是‘牛鼻子’,管是‘缰绳’,两者配合最重要”的共99人,占23.1%;排在第三位的是回答“监督要适应新要求”的,共88人,占21%;排在第四位的是回答“政府服务历来是短板,需加强”的,共82人,占19.1%。从这一调查结果可以看出,大多数人认为下一步放管服改革的着力点,仍然在简政放权方面,只有从源头上解决好问题,才能做好后续的放管结合和优化服务。当然从改革的长远看,最终服务能不能跟上,也许是对政府更大的考验。


第二,对下一步放管服改革推进策略的调查。对于在推进放管服改革中,采取什么策略更加有效,被调查者也表达了他们的见解。在回答“您认为放管服改革应同步推进还是区分重点”问题时,选择“放管服是系统性改革,应同步推进”的被调查者多达233人,占54.4%;其余依次是“单兵突进,重点改革,才能提高改革时效”,共98人,占22.9%;“小范围协同改革,这样既有效果,又不会阻力过大”,共84人,占19.6%;选择“无法判断”的只有13人,占比3%。这一结果说明,大多数被调查者对改革的推进策略是有比较高的共识的,这就是放管服改革是系统性改革,必须同步推进,上下衔接,这样才能取得突破,虽然选择单兵突破的人数也不少,但在中国的现行体制下,如果不是上下联动式的推进,仅靠“单兵”是很难突破的。


第三,对放管服改革与机构改革之间的内在联系及其影响的调查。在回答“您如何看待放管服与机构改革的关系”问题时,多数人认为“必须加大机构改革力度,才能充分发挥放管服的效能”,共158人,占36.9%;但还有两种观点势均力敌:一是认为“不加大机构改革力度,不动固化的利益‘蛋糕’,就不能对放管服改革寄予太大希望”,共117人,占比27.3%;二是“通过放管服改革,可以指导下一步的机构改革”,共116人,占27.1%;只有37人选择“现有机构设置下,放管服改革也能取得很好的效果”,占8.6%。在回答“您认为当前的机构设置会不会拖放管服改革后腿”问题时,有189人选择“有可能,放管服改革涉及众多部门,步调不一致就会影响改革的成效,”占44.2%;认为“会,改革进入深水区,局部拖后腿就会影响全局”,共113人,占26.4%;认为“不会,当前机构设置比较符合经济社会发展要求”,共106人,占24.8%;另有20人选择无法判断。如果把“会”与“可能会”两者相加,总共302人,达到70.6%。以上两个具有相关性的调查结果,再一次说明政府机构设置以及机构改革对放管服的深入是至关重要的,只有从体制、机制上理顺政府相关部门之间的关系,或者通过体制改革,整合不合理的机构设置和职能配置,才能为放管服的进一步深入提供制度保障。


第四,如何防止放管服改革走过场,实现改革成果最大化?在回答“您认为放管服改革会不会‘水过地皮湿’,最终走过场”问题时,有172人选择“不会,国家对放管服改革的推进力度很大”,占40.2%;有150人选择“有可能,自上而下的改革往往是上面下大雨,下面地皮湿,要防止‘中梗阻’和‘最后一公里’现象”,占35%;有43人选择“会,过去很多次改革都在推诿扯皮中给‘化解’”,占10%;还有63人选择“有待观察”,占14.7%。上述调查结果发人深思:一方面有超过40%的被调查者认为不会,表现出对放管服改革有信心,从单项选择来说是最多的,但另一方面还有接近60%的被调查者是持有怀疑态度的,尽管他们之间的态度是有差异的,有的认为“有可能”,有的认为“会”,有的认为有待观察。这也告诉我们,即使中央的改革决心很大,如果不能高度重视、采取有力的举措,改革的成效都可能大打折扣,甚至不排除在一些地方放管服改革有走过场的可能。


至于如何使改革效果最大化?在回答“您认为放管服改革怎么才能效果最大化”问题时,选择“对实践证明有效的尽快通过法律制度进行固化”的人数最多,共181人,占42.3%;排在第二位的是“对局部取得成效的制度及时总结推广”,共121人,占28.3%;排在第三位的是“制度层面留有弹性,让地方政府结合当地实际”,共78人,占18.2%;排在第四位的是“尽快制定免责条款,为地方创新免除后顾之忧”,共48人,占11.2%。从这个调查结果看,绝大多数被调查者都具有一定现代法制意识,并认识到要借助法制的形式,使改革成果最大化,防止反弹。这一点可能也是我国下一步在放管服改革中值得高度重视的一个环节。


推进市场监管体制改革势在必行

党的十八大以来,党中央、国务院高度重视市场监管工作,明确把市场监管作为政府的重要职能。各地区、各部门按照“放管服”改革部署,推进市场监管体制创新,取得初步成效。


《“十三五”市场监管规划》指出,取得成效的同时,市场秩序、市场环境还存在一些矛盾和问题,如“假冒伪劣、虚假宣传、盗版侵权、价格违法行为和食品药品安全等问题多发,企业的主体责任意识不强,消费者维权难;市场竞争不充分与过度竞争并存,垄断现象与不正当竞争行为时有发生,尤其是行业垄断、地方保护、市场分割等问题比较突出;市场信用体系不健全,信用意识淡薄,各种失信行为比较普遍;行业协会、中介组织监督和约束作用发挥不够,公众监督比较缺乏,推进社会共治不足;政府职能转变不到位,市场监管体制机制不适应经济发展的需要等”。这些问题,妨碍着市场机制作用的发挥和资源的优化配置,影响经济的健康发展。


蓝皮书指出,推进市场监管体制改革,是完善社会主义市场经济体制的迫切需要。我国社会主义市场经济体制已经初步建立,但仍存在市场秩序不规范、有些企业以不正当手段谋取经济利益,生产要素市场发展滞后、要素闲置和大量有效需求得不到满足并存,市场规则不统一、部门和地方保护主义大量存在,市场竞争不充分、阻碍优胜劣汰和结构调整等问题。解决这些问题,迫切需要加强和改善市场监管,破除制约体制障碍。


推进市场监管体制改革,是加快政府职能转变的客观要求。发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,关键在于按照市场化改革方向,在简政放权、厘清政府与市场职责边界的同时,加强监管并推进市场监管体制改革,确保政府依法全面正确履行职能。


推进市场监管体制改革,也是对供给侧结构性改革的促进和保障。落实好化解过剩产能、培育新产业新动能等任务,迫切需要加强和改善市场监管,充分发挥市场的力量,促进产业转型升级,形成有利于大众创业、万众创新的市场环境,激发市场创新动力和经济发展活力。


推进市场监管体制改革,有利于更好地适应科技革命和产业变革的新趋势。以大数据、云计算等为代表的新一轮科技革命和产业变革,促进了技术、资源、产业和市场的跨时空、跨领域融合,网络经济、分享经济、众创空间、线上线下互动等新产业、新业态、新模式不断涌现,对传统的生产经营模式和消费模式造成冲击,对市场监管提出了新要求、新挑战。推进市场监管体制改革,才能更好地适应科技革命和产业变革的新趋势。


“互联网+政务服务”为智慧政府建设提供新契机

近几年,国务院围绕政务信息化发布了多个重要文件。其中包括国家大数据战略以及“互联网+政务服务”等,可以说这些重要文件为未来我国推动智慧政府建设提供了新的路径,值得认真研究。


首先,“互联网+政务服务”为智慧政府建设提供新契机。互联网的普及,为我国“互联网+政务服务”和大数据的应用奠定了重要的基础。目前信息社会快速向我们走来,中国有世界上最大的网络规模,世界上最大的网民用户群(7亿),手机用户达到了12亿,智能手机用户接近6.5亿,也就是说用智能手机上网人数远远超过了用笔记本、电脑上网的人数。可以说网络无处不在,软件无处不在,计算无处不在,信息无处不在,以及“互联网+”无处不在。


在信息社会快速到来以后,中国消费互联网和产业互联网强势崛起,特别是消费互联网正在引领世界潮流。以阿里巴巴、京东为代表的消费互联网,网购人数接近4亿,超过世界绝大多数国家人口的总和,2016年“双11”活动,阿里巴巴销售额达到1207亿元。中国的产业互联网也正在崛起,2025年要由制造大国走向制造强国,所有这些,都为智慧政府建设、“互联网+政务服务”奠定重要基础。


其次,以简政放权、放管结合、优化服务为重点的行政改革,为实施“互联网+政务服务”扫清体制机制障碍。本届政府提出的“简政放权、放管结合、优化服务”改革目标,集中体现了本次行政特征。国务院三年来共取消下放了800多项行政审批事项,这些改革对推进“互联网+政务服务”提供了很重要的体制保障。


最后,构建“五张清单一张网”,也为“互联网+政务服务”应用打造了条件。这就是权力清单、责任清单、负面清单、公共服务项目清单以及财政专项资金使用清单,打造一体化公共服务网。应该说,全国普遍推行的建立清单制度和构建一体化网络体系,都为“互联网+政务服务”、大数据应用,提供了非常重要的条件。


在上述框架下,如何借助“互联网+政务服务”打造智能化管理和智慧化服务的智慧政府呢?蓝皮书指出,很多地方都在推广“一门式”或“一站式”服务,上海、广州、佛山都有很多探索和实践,国务院文件提出“三个一”即一号申请、一口受理、一网通办,这“三个一”看似简单,其实要做到并不容易。比如要支持一号申请,就要有人口数据库和法人数据库,如果没有数据库支持,是很难做到一号申请的;再比如“一口受理”,如果一个窗口能够受理各个部门的业务,后面就需要一个信息资源共享的大平台,如果没有信息资源共享的大平台是实现不了“一口受理”的;至于“一网通办”就是大量的事情可以在网上办理,可能不用到现场来了,如果没有自上而下互联互通的一体化网络,没有网上顺畅的流转,没有各部门在网上的有效协同和配合,“一网通办”也是实现不了的。所以国务院提出的“三个一”,它的核心要义是一个号、小窗口、大网络;基本逻辑就是运用“互联网+政务服务”实现资源共享、政府协同运作,实现智能化管理和智慧化服务。


网上信访存在的三个突出问题

党的十八大以来,国家信访局把开展网上信访作为深化信访工作制度改革的首要工程,全面推行“信访网上投、事项网上办、结果网上评、问题网上督、形势网上判”的阳光信访新模式,以便民利民为宗旨、开放互动为特征、群众满意为目标,推动互联网与信访深度融合,真正让数据多跑路、群众少跑腿,极大地方便了信访群众,网上信访正逐步成为群众信访的主渠道。然而,蓝皮书指出,网上信访还存在几个突出问题。


(一)信息系统建设应用还不够,影响网上信访整体优势发挥当前,信访工作制度改革正处于关键时期,推动改革措施落地落实需要强有力的信息技术支撑。

2015年1月1日,国家信访信息系统正式上线运行,信息系统运行总体顺畅,但在应用完善和功能优化上还有很多工作要做。如,信息系统应用覆盖不全,目前国家信访信息系统的覆盖已基本实现国家、省、市、县、乡(街道)五级信访工作机构的“纵向到底”,但联通到有权处理的责任部门的“横向到边”任务还很重。又如,资源整合共享有待加强,一些地方只把信访局(办)网站受理的事项纳入国家信访信息系统,未将领导信箱、部门信箱等其他网上平台与信息系统对接整合,致使一些网上信访事项游离于系统之外,信息无法共享。再如,信息系统功能需要优化完善,有的地方信息系统建设层级较多,开发主体多元,导致本级的信访信息、数据统计等与国家级平台不相符、对接不顺畅。


(二)基础业务规范还较薄弱,影响网上信访办理质量提高

目前,国家信访信息系统实现了对信访形式、工作过程和工作范围的全覆盖,规范信访事项网上办理已成为信访工作基础中的基础、根本中的根本。这方面做得好,就能促进信访问题及时、公平、就地处理,提升党和政府形象;反之,就可能引起群众不满,甚至造成不良影响,影响和制约信访工作制度改革各项措施的落地落实。从实际情况看,网上信访基础业务规范化建设方面的问题仍然存在,且带有一定的普遍性。在登记录入环节,有的信访信息录入不完整、录入率不高;在受理办理环节,有的受理范围过宽、有的未作受理告知、有的办理超过时限;在答复环节,有的答复格式随意、内容马虎、有的处理意见书没有送达信访人;在督查环节,有的督查督办抓得不紧、督促不力,未能及时督促、跟进纠正,等等。


(三)推动问题解决还不到位,影响网上信访公信力全面提升

近年来,各级信访工作机构和职能部门在推动问题解决上下了很大功夫,一批信访问题得到有效化解,但依然还要加大化解力度。从信访事项办理情况看,2016年,国家信访局交办和转送的网上信访事项,一些地方的按期办结率低于80%。从重复信访情况看,有的地方对问题处理不及时、解决不到位,引发大量重复网上信访。从信访积案化解情况看,有的信访问题没有得到实质性解决,存在“办而不结”问题;有的以“程序性办结”代替问题实体性解决,信访群众不认可、不满意,影响了信访工作公信力。从满意度评价情况看,2016年,全国网上信访满意度参评率虽然同比上升幅度较大,但各地差异性明显,一些地方参评率仍较低。


此外,一些地方网上信访工作力量不足,人少事多的矛盾突出;有的地方人员变动快、业务不熟练,造成工作质量难以保证,等等。这些问题制约了网上信访工作的深入推进,影响了工作的整体成效。



标签: 行政改革
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