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报告精读 | 碳排放权交易蓝皮书:中国碳排放权交易报告(2017)

近日,由碳排放权交易湖北省协同创新中心、社会科学文献出版社共同主办的《碳排放权交易蓝皮书:中国碳排放权交易报告(2017)》新书发布会在北京举办。

《碳排放权交易蓝皮书:中国碳排放权交易报告(2017)》对各试点碳市场启动以来历年碳配额的成交量、成交额、成交价格、履约情况进行了梳理;从试点碳市场的覆盖范围、配额总量的确定、配额结构、配额分配方式以及配额确定方法等五个方面总结了中国各试点碳市场配额分配的经验和教训;对中国能源消耗特征、碳排放特征进行研究,并对比分析了发达国家、金砖国家碳排放重点行业的碳减排潜力、碳成本和贸易密集度情况,演示了主体责任的确定;在考虑行业减排潜力、减排成本、市场竞争力和历史排放量的基础上,测算了湖北省行业的控排系数,作为行业配额调整应用的案例;基于公平、效率和历史原则的视角,研究了中国区域碳排放配额的分配问题;最后总结了欧盟碳市场配额分配的经验和各阶段应对“碳泄漏”问题的政策及变化,并根据中国统一碳市场建设的进展,针对性地提出了政策建议。

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我国碳交易市场履约呈现五大特点

(1)一次履约率不断提高

履约率是评价试点碳市场制度设计与实施运行情况的一面镜子。从表1-4和图1-6中各试点的履约情况来看,整体接近99%的履约率,而且每年的按期履约率都明显好于前一年,反映出无论是以地方人大立法还是政府规章为基础的碳交易制度保障,都对控排企业形成了一定的政策约束力。经过三至四年的运行,各试点认真评估总结履约年积累的经验和教训,并进一步完善试点相关制度设计和实施运行,更加注重前期培训和履约管理,使得试点企业更加熟悉碳市场的履约机制、市场行情、系统操作等,试点企业的主动履约意识逐渐增强。试点积累的经验教训,将为全国统一碳市场的建设提供重要借鉴。

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(2)履约期间量价齐升现象明显

虽然大部分重点排放单位对碳交易的认识程度和重视程度逐渐提高,但是根据课题组的调查,很多控排企业并没有成立专门的配额管理部门或指定专门人员进行配额交易操作,另外大部分企业主要还是为了履约才进行的碳交易,因此直到履约期临近才开始进行自身配额的计算与交易。2014年—2016年,试点地区碳交易市场履约期最明显的共同特征就是市场成交量激增、交易价格出现不同程度的上涨,并伴随较大的波动。以2014年为例,首次履约的深圳、上海、广东三地在5—7月的成交量分别占各自区域全年成交量的69%、65%和85%,北京和天津的这一比例甚至达到了90%,上海、深圳两地市场履约月份的成交量环比分别增长了672%和516%

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配额短缺的控排企业会接近履约期时才购买配额,其中一个原因是中国碳市场主要为现货市场,没有太多低成本的对冲工具。另一个更重要的原因是中国控排企业对碳交易的认识不足,也对碳交易持着被动的态度。

可见,试点地区交易市场表现出非常强的履约驱动特点,非履约期的成交量相对较少,这种履约期过度的量价齐升现象扭曲了减排成本的传递。此外,非履约阶段的流动性欠缺还会导致有价无市的情况出现,而在履约阶段也可能出现因配额总体富余从而集中抛售导致碳价急剧下跌的现象。这种在履约阶段和非履约阶段严重不对等的交易量不利于创造碳市场的流动性和发现真实的碳价格。

从各地公开交易价格的走势也可以发现,大部分试点在履约期到来前后都在价格上有较大波动,说明虽然各地碳市场已经运行3-4年的时间,但是碳交易的活跃度仍然比较低,仍表现出较强的履约驱动的特点,控排企业参与碳市场的动机仍然以履约为主,在非履约期内的参与度比较低,以投资或投机为目的交易仍占少数。

在七个碳交易试点当中,有些试点的碳价出现了季节性的波动。在上海、北京、广东、深圳和天津的第一个履约期时(2014年5-7月)的碳配额价格都出现了上涨的现象,履约期过后,碳配额价格便立即回落,主要是因为控排企业在履约期时的配额需求大量增加,导致碳价上升。但是到了第二个履约期,这些试点的碳价格都出现了回落。第三个履约期时,除了北京、上海之外,各试点价格波动都有走低的趋势。


(3)推迟完成履约现象普遍

正是由于我国碳市场履约驱动的特点,大部分重点排放单位都选择在履约期到来才开始筹备相关工作,甚至面临处罚时才不得不开始准备配额,导致试点地区履约整体推迟,特别是近两年来我国经济增速放缓,企业的免费获得的碳配额较为充裕,这使得企业失去了提前通过碳市场交易购买碳配额而履约的动机,交易期更加集中。作为碳市场最重要的参与方,如果排放单位不能切实地作为利益相关者积极地参与碳市场交易,不仅造成市场流动性和换手率较低,而且进一步导致市场发现价格的功能失灵。

另外,虽然碳市场成立的时间还比较短,但是各个试点纷纷扩大碳市场覆盖行业、降低控排企业的纳入门槛,控排企业的数量越来越多,四川、福建碳市场正式开始运行,另有一些省市已经开始对重点行业的企业进行碳核查,为全国碳市场成立做准备。但是另一方面,我国具备资质的核查机构与核查员数量有限,而各个碳交易试点的两千余家控排企业的核查工作都集中在4—5月份,导致大量核查工作难以在规定的核查周期内完成,从而推迟了企业的履约周期。2013年度的履约期,五个开市的试点地区中,上海是唯一一个准时完成所有履约的试点,北京、天津、广东、深圳四个地区推迟半月到一个半月才完成履约。2014年度的履约期,七个试点地区中,北京、天津、上海、深圳按时履约,湖北、广东、重庆均出现了履约推迟现象,湖北推迟了近两个月才全部完成履约。2015年度的履约期,湖北和重庆再度推迟履约。2016年度,除了天津和广东,其他试点均出现了不同程度的推迟履约行为。


(4)均允许使用CCER进行抵消

北京早在2014年9月率先出台了碳排放权抵消管理办法,在2014年度的履约工作中,有10家单位使用了林业碳汇项目碳减排量,抵消量为6.4万吨二氧化碳当量;有9家单位使用了CCER,抵消量为6万吨二氧化碳当量,抵消机制在今年的履约工作中得到充分实践。

上海使用CCER履约的抵消规则限制条件较少,规则出台较早,因此吸引了不少CCER进入上海市场,2015年在目前全国已签发的四批次共计74个项目中,符合上海抵消条件的减排量约为140万吨,其中约36%的CCER由上海的试点企业购买,并用于履约清缴。

湖北2015年4月出台CCER抵减条件,可使用远期CCER履约。截至2015年7月8日,湖北控排企业共使用了近10万吨CCER履约。


(5)对未履约企业均设有惩罚机制

对于不能按时履约或者未能履约的企业,各试点都制定了相应的惩罚措施,包括罚款、扣除配额、计入失信记录、取消优惠政策等,如深圳未履约企业将受到失信惩罚和取消财政资助处罚,责令限期仍未补缴的,发改委将从其注册登记簿账户中强制扣除与其超额排放量相等的配额,不足部分从其下一年度配额中直接扣除,并对其处以超额排放量乘以当年1月至6月碳市场配额平均价格三倍的罚款。而广东省对于未完成履约的控排企业,将向社会公布企业名单、记入征信系统,同时会在下一年度配额中扣除未足额清缴部分2倍配额,并处5万元罚款。对于履约情况良好的企业,将在财政资金、低碳基金、项目审批等各个方面给予优先支持。天津的处罚制度相对于北京、深圳、广东3个试点来说相当保守,力度不足,天津的惩罚力较弱,未与征信系统连接,企业违约不影响其信用度,也没有资金处罚。


各地试点碳市场配额确定基准值的方法各有特色

蓝皮书指出,虽然各试点配额确定方法都是“历史法”或“基准线法”,但是除了重庆采取自主申报的分配方法外,其余6个试点碳市场均根据各省市的经济发展水平、能源消费结构、产业结构以及重点产业和未来发展的规划对配额确定方法进行了一些变化和革新。如一些试点采用的是以前几个年度的二氧化碳平均排放强度作为基准值,即历史强度法,该方法介于“祖父法”和“标杆法”之间,是中国试点碳市场对碳配额确定方法的创造性使用,是在碳市场建设初期,行业和产品标杆数据缺乏的情况下确定碳配额的过渡性方法。

相对于“历史法”,“基准线法”的最大优点就是避免“历史法”中可能会产生“鞭打快牛”效果的缺陷,最大程度地体现了碳配额分配中的公平性原则,发挥碳市场激励企业减排的目的。但是实施“基准线法”的难度较大,不仅要考虑如何确定不同行业、不同设施、不同生产流程中的基准值,对企业生产范围、设备数量和计量方式的数据都有很高的要求,容易受主观因素的影响。因此“基准线法”主要应用于工艺流程相对统一、排放标准相对一致的行业,如电力行业。所以本报告就以除重庆外的6个试点碳市场中电力行业的基准线法为例,分析各试点不同基准线法的设定。

北京以2009-2012年设施供电/供热的“二氧化碳排放强度的平均值”来核算供热企业(单位)和火力发电电力企业的配额。天津依据“基准法”对电力、热力、热电联产行业分配配额,2013年度的基准水平是纳入企业2009-2012年正常工况下单位产出二氧化碳排放的平均值确定,2014年度和2015年度在上一年的基础上下降。深圳市电力行业的管控单位是以其历史平均碳强度作为基准值,即“历史强度法”。

广东省电力行业的燃煤燃气发电(含供热、热电联产)机组配额确定采用的是“基准线法”,并按机组类型给出了容量基准线,即标杆值。对电力行业的资源综合利用发电机组(使用煤矸石、油页岩、水煤浆等燃料)则使用“历史法”分配配额。

上海市的电力行业2013-2016年采用“基准线法”核定配额,参考的是《DB31/507-2010燃煤凝汽式汽轮发电机组单位产品能源消耗限额》,同时考虑上海市发电企业碳排放情况确定基准值,但是2013年度—2015年度的燃煤发电企业碳排放基准值是逐渐下降的,但是2016年度的基准值又恢复到了2013年的水平。

湖北省电力行业的基准线设定最为复杂,2014年度—2016年度对电力企业的配额分配采用“双结合”的方法,即“历史法”和“基准线法”相结合、事前分配和事后调整相结合,将50%电力企业的配额使用“历史法”进行预分配,余下的50%用“标杆法”进行事后调整,但是对于不同燃料的发电企业采用的标杆值均不相同:2013年度电力企业的标杆值采用2011年纳入电力企业的碳强度的中位数,2014年度热力及热电联产企业标杆值也是碳强度的中位数,但是燃煤电力的标杆值则参考《煤电节能减排升级与改造行动(2014-2020)》中的先进值;天然气、煤矸石等燃料的发电企业采用的标杆值是当年的碳强度。2016年度按照机组以及燃料类型继续实施不同的标杆值:对燃煤电厂中超超临界以及60万千瓦超临界机组参考《煤电节能减排升级与改造行动(2014-2020)》中的先进值;对于30万千瓦超临界及亚临界机组采用本省纳入电力企业同类型机组现役最先进值;热力及热电联产行业标杆值采用的是本省2016年位于第30%位纳入热电联产企业的碳排放强度,对于采用天然气、煤矸石等燃料的发电企业以及纯热力行业,其基准值为企业基准年间碳排放强度的加权平均值。

所以综合来看,北京、天津和深圳三个碳市场电力行业采用的是“历史强度法”,广东部分电力行业和上海电力行业采用的“标杆法”。而纵观三年来湖北省电力行业的配额虽然有50%的配额采用的是“历史排放量”来确定,但是另一半使用“标杆法”确定配额的方法是越来越严厉,逐渐由“历史法”过渡到“历史强度法”,之后是“标杆法”,而且对比其他试点,湖北省对部分电力企业确定配额的方法实现了真正意义上的“标杆法”,即以行业先进值作为标杆,而且先进值设置标准不断提高,从中位数提高到“30%”、再提高到现役机组的最先进值,再到规划文件中的先进值。


我国试点碳市场配额分配中的经验和教训

碳排放权配额分配方案虽不直接影响减排的总体目标,但却决定了控排单位的减排和履约成本,以及这种成本在控排单位、消费者以及利益相关方之间的分摊,因此碳排放权配额分配方案是碳市场交易机制有效运行的前提条件。已启动的七个省市试点在碳市场配额分配方法进行了积极的尝试和创新,为建立一套兼顾地区和行业差异的统一碳市场配额分配方法积累了重要的经验。


(1)覆盖范围逐步扩大,但MRV体系的建设相对滞后。

首先在碳配额的覆盖范围方面均考虑了“控排目标”和“历史排放”原则,以所在地区的能源消费强度下降目标、二氧化碳排放强度下降为目标,体现了建立碳市场的最终目的是降低全社会二氧化碳排放的思路,同时也考虑地区的历史和未来的能源消费和排放情况。另外各试点碳市场覆盖范围基本与地方产业结构和经济发展水平相适应,同时遵循“抓大放小”和“循序渐进”的原则,前期纳入的都是重点排放和重点耗能单位,随着试点运行参与方的日益成熟,特别是随着企业对碳市场的接受程度提高,纳入行业日益增多,纳入门槛也逐步降低。

但是随着覆盖行业的增多,就会相应地增加配额分配、MRV和企业履约工作的难度和成本。而且由于各试点履约期比较集中,加之为了为建立全国统一碳市场进行前期准备,一些非试点省市也开始了企业的碳排放核查工作,在MRV体系建设相对滞后的情况下,给MRV工作带来了很大的压力。


(2)配额总量确定考虑因素充分,但碳强度下降目标导致总量发放过多

各省市试点碳市场确定配额总量时均综合考虑“十二五”期间碳排放强度下降和能耗下降目标,将强度目标转化为碳排放量绝对目标,同时进行碳盘查、了解行业和企业的历史能源消费情况和排放情况,部分试点还进一步考虑优先发展行业和淘汰落后产业的安排、国家及省产业政策与行业发展规划、产业结构改变对碳排放的影响等行业和产业因素,采用“自上而下”和“自下而上”相结合的方法来最终确定配额的总量。

但是从试点运行的实际情况来看,由于经济增长、行业发展和企业生产经营方面的不确定性,碳市场总量的确定仍然充满了不确定性。而且比起欧盟以及加州碳交易项目在碳市场成立之初就设置了三个阶段直到2020年持续下降的年排放总量上限以及每年下降目标的做法,一些试点虽然通过市场调整因子等方式收紧了碳市场的配额总量,但是从实际情况来看,正是由于对整体经济、行业发展和企业经营情况的乐观估计,导致各试点的配额总量大都存在“总量宽松”。特别是重庆碳市场虽然设置了配额总量逐年下降的绝对量化减排目标,但是以“各纳入企业2008-2012年期间的最高年度排放量的加总”来确定配额总量的做法,可能直接使得部分企业无需采用减排措施就可以完成CO2排放控制的目标。而该市场自运行以来,成交频率和成交量都要远远低于其他市场,侧面反应了其配额总量是非常充裕的。实际上不仅重庆,其他碳市场也长期呈现价格走势下跌、市场活跃度不够、流通率较低的情况,尤其是在第二年和第三年履约期间,正是对碳配额需求最大的时期,不仅少有企业惜售碳配额的情况,一些碳市场反而出现价量齐降,广东省、湖北省的拍卖价格也长期低于公开市场成交价,这些情况都从侧面反应了各地碳市场配额总量过于宽松。


(3)配额分配中行业差异性考虑不足

目前部分试点碳市场在进行配额分配的时候设置了行业调整系数,但是获得较多甚至全部免费配额的基本是传统高耗能、高排放部门,对贸易指标较高以及对外依存度较高的行业并未给予足够的关注,这样将会容易出现碳泄漏,从而对行业的利润和国际竞争力造成严重的影响。只有湖北碳市场根据减排成本、减排潜力和贸易密集度等指标,研发了行业控排系数,取得了不错的效果。

欧盟ETS建设中,欧盟的按照2010年修订的碳市场管理条例,依据明确的经济指标和贸易指标,对工业部门受碳市场的影响进行了详细的评估,而现行的七个试点省市,并无省市制定工业部门受碳市场影响程度的评估指南,以指导碳市场覆盖范围的确定和配额的差异化分配。


(4)“历史法”导致碳配额发放过多,而标杆值设定缺少数据支撑

历史法的最大弊端是历史排放越多所获排放配额越高,如果企业之前开展了减排行动,反而会导致所获排放配额绝对数量的减少,这被认为是鼓励高排放而打击企业先前的自主减排,努力无形中奖励了污染严重的企业获得更多的免费许可。其次历史法的缺陷还在于无法体现行业排放和减排潜力的差异化特征,不能很好地调动不同行业减排的差异化努力。而在碳市场运行过程中,部分试点也通过考虑早期减排行动、采用滚动基准年、设置行业调整系数、对数据变化进行及时调整等方式,以期使配额分配符合更加企业实际排放的情况,更好地实现公平和效率,但是由于并不是所有市场都进行了类似的设置,加之对影响企业排放因素考虑得不够周全,方案设计上不够精细,更重要的是对基准年前后行业景气周期结构性变化的估计不足,导致不同行业的企业在承受碳成本方面压力相差较大,从而制造了一定的不公平性。

由于温室气体排放统计核算制度、能力、数据收集方面的原因,虽然全国统一碳市场拟采用“基准线法”分配配额,但是预计“历史强度法”仍会是配额分配方式之一,这就需要更加详细地论证如何对待地区差异和行业差异,如何科学、合理地选择历史排放参照时期,如何更加有效地制定企业早期减排行动的奖励方式和尺度的问题。

目前除了深圳,其他试点的基准线法主要应用于电力行业和其他有限的几个行业,尚未大规模使用,而且即使针对电力行业,其基准并不统一,存在不同地区使用不同基准的情况。而且由于基准线法对数据的要求比较复杂,多数试点的基准线并非基于产品而是基于行业来设定。而在欧盟ETS的第三阶段,欧盟委员会制定了52种产品标杆值,还为少数不能采用产品标杆值的设施制定了燃料标杆值、热值标杆值和生产过程标杆值。因此在全国统一碳市场建设中,不仅要充分发挥基准线法对于行业内碳排放公平性的优势,将基准线法扩展到电力以外更多行业,还需要在完备数据的基础上,制定统一、科学、详细的标杆值。


(5)碳市场未来发展的不确定性高

由于碳配额的下降,以及CCER抵消比例的提高,各地纷纷加大了CCER抵消条件的严格性,限制条件的收紧最主要的目的就是防止市场上充足的CCER冲击本地区的碳配额市场,但是对CCER履约限制的改变以及政策不确定性,同样也给企业碳资产的管理和投资机构的投资带来了很大的不确定性,使得碳市场的吸引力下降。

市场的不确定性导致碳价低迷,截至2015年底,各中国碳交易试点都处于开市以来最低的价格。许多市场观察家和分析师都认为碳价低迷是因碳配额和CCER过剩所导致。虽然,碳配额和CCER过剩是导致碳价有下行压力的因素之一,但目前的中国碳价低迷主要是因为中国试点如何过渡到中国统一碳市场的政策存在不确定性。国家发改委尚未公布试点出现的多余配额到了统一碳市场后将如何处置,更准确的说,剩余的试点配额是否能够储存至统一碳市场还是将被作废尚未明确。因为市场不确定性的存在,许多控排企业和投资机构都持着保守、谨慎的态度面对碳市场。配额短缺的企业和投资机构都不再购买配额,而配额多余的控排企业因担心多余的试点配额有作废的可能性而更积极地卖出多余的配额(至少部分的多余配额)。


(6)拍卖比例过低

我国试点碳市场中,广东是拍卖力度最大的试点,但排卖比例仍不够高,虽然对电力设立了相对较高的拍卖比例,但是也仅占5%,95%的比例仍是免费获得的。虽然在碳市场成立初期,免费配额占比较大,但是为了充分发挥碳市场减排的作用,在我国的配额分配中,应借鉴欧盟碳市场的经验,在碳市场发展的不同阶段,逐渐提高拍卖比例,以实现最有市场效率的分配方式。同时也需要根据不同行业的减排成本、减排潜力和国际竞争力等情况,制定差异化的拍卖比例。


(7)制度建设尚不完善

高度重视碳排放权交易市场的法律依据和基础设施建设,是全国碳市场建立以及迈出碳减排清洁发展的第一步。碳交易市场的良好运行要依赖政府对碳交易市场运行的适当监管,但是目前中国碳试点中对深圳和北京对排放单位设立了较强法律约束力,其他试点基本是以政府规章进行规制,法律约束力度十分有限。从核查机构的发展情况来看,也存在核查机构资质、能力参差不齐、各试点核查机构适用的标准不一、同一核查机构在不同试点标准不一、核查机构执行力度不一(核查制度不完善)、核查机构信息不够公开、对第三方核查机构的的审查条件不一、对第三方核查机构的处罚不一等多种问题。

MRV管理机制是碳交易实施中的核心元素之一,高质量的温室气体排放数据是碳交易的基础,准确核算及报告温室气体排放量是碳市场的一项重点工作。碳市场交易必须依赖温室气体排放监测能力、统计和信息公开制度。市场的公平和效率很大程度上取决于信息的公开和可获取程度,如果信息不对称则会增加市场的交易成本。而我国各试点并没有公布详细的配额分配方案以及配额调整情况,配额分配过程的透明性不够。另外,温室气体排放监测能力不足,尚且没有完备的污染跟踪系统,各企业的污染数据不能得到完全公开,导致碳排放权交易市场信息的不透明化,超出排放范围的惩罚力度也不够严明。


重点行业筛查可以更好反映我国碳排放的整体状况

蓝皮书指出,从完整性和全面性来看,选取全部行业来描述中国行业碳排放、碳强度、碳减排潜力、碳减排成本以及贸易集中度等指标无疑可以更加全面的反应中国碳排放的各项发展状况,但是由于某些行业在各国的碳排放、碳强度、碳成本、贸易密集度等方面具有相似性,并且一些行业的碳强度、碳成本、贸易密集度过小而不具有较强的分析意义和价值,因此本报告将按一定标准选取部分行业作为碳排放重点行业,比较这些重点行业在不同国家的碳成本和贸易密集度等指标,不仅可以节省篇幅,而且能够较好地反应中国碳排放的整体状况。

WIOD数据库提供的各种类型投入产出表中将行业划分成35个行业,各个行业给出了具体的界定范围,蓝皮书基于WIOD数据库对各行业碳排放展开分析,对每个行业进行编号,行业以及具体编号如表3-1所示:

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蓝皮书将某行业在某时间区间碳排放占总体碳排放的份额超过2%的行业定义为碳排放重点行业。为了挑选出重点碳排放行业,首先根据WIOD数据库提供的环境账户(EnvironmentalAccounts)提供的有关中国各行业碳排放的数据,计算了1995年至2009年中国各行业碳排放占总体碳排放的份额,限于篇幅,蓝皮书仅列出1995年、2002年、2009年的超过1%的行业碳排放占比图。

1995年中国各行业碳排放总额为27.231亿吨,但是各个行业的碳排放有着明显不同,行业碳排放不均显著,占比超过1%的有13个行业,合计占比为92.2%。其中,电力燃气及水的供应这一行业碳排放占总体碳排放份额的38.6%(碳排放数量达到10.519亿吨),其他非金属矿物制品占比14%,基本金属和金属制品占比11.2%。汽车和摩托车销售及维修、燃料零售行业的碳排放最低,仅仅为6.221万吨,占1995年行业总体碳排放比例的0.002%,由此可见各个行业碳排放数量的差异性和占比份额的差异性。

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这一情况不仅在1995年存在,在其他年份同样存在,图3-27和图3-28分别是2002年和2009年各行业碳排放占比示意图,同样说明各行业碳排放存在巨大不同。2002年中国各行业碳排放总额为30.716亿吨,占比超过1%的有12个行业,合计占比为92.6%。其中,碳排放数量最大的行业依然是电力燃气及水的的供应业,该行业碳排放数量是15.688亿吨,碳排放占总体碳排放的份额超过50%,达到51.1%,碳排放份额占比位于第二位和三位的行业分别依然是非金属矿物制品和基本金属和金属制品,占比分别是10.39%和9.8%。而碳排放数量依然最小的行业仍然是汽车和摩托车销售及维修、燃料零售行业,碳排放数量是6.28万吨,占总体碳排放的0.002%。而各行业碳排放份额占比的排位在时间上具有连续性。

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2009年中国各行业碳排放总额为62.136亿吨,占比超过1%的有12个行业,合计占比为92.9%。其中,碳排放数量最大的行业依然是电力燃气及水的的供应业、非金属矿物制品和基本金属和金属制品业,电力燃气及水的的供应业碳排放数量是33.262亿吨,碳排放占总体碳排放的份额达到53.5%,非金属矿物制品和基本金属和金属制品业的占比分别为11.5%和10.1%。而碳排放数量最小的行业仍然是汽车和摩托车销售及维修、燃料零售行业,碳排放数量是16.639万吨,占总体碳排放的0.003%。对比分析1995年、2002年和2009年各行业碳排放占比排序可以发现,各行业碳排放份额占比的排位在时间上具有连续性。

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不仅如此,在1995-2009年这段时间内各行业碳排放份额占比的排位依然具有非常强的连续性。限于篇幅,本报告列出1995年、2002年和2009年以及1995-2009年各行业总碳排放的占比结果,并最终根据这一结果选取碳排放重点行业。

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表3-3列出了1995年至2009年各行业碳排放份额占比均值超过1%的行业,从中可以发现,1995年至2009年碳排放份额均值不小于1%的行业共有11个行业,具体行业包括:电力、燃气及水的供应,其他非金属矿物制品,基本金属和金属制品,化学制品,采掘业,农林牧渔业,内陆运输,焦炭、炼油产品及核燃料,水运业,食品、饮料和烟草,纺织、纺织品。由于各行业碳排放份额占比具有时间上的连续性,本报告以1995年至2009年各行业碳排放份额占比均值作为依据,选择碳排放重点行业。因此本报告将某行业在1995年至2009年各行业碳排放份额占比均值超过2%的行业定义为碳排放重点行业。从表3-3可以得出,本报告选取的碳排放重点行业为电力、燃气及水的供应,其他非金属矿物制品,基本金属和金属制品,化学制品,采掘业,农林牧渔业等6个行业,这6个行业在1995-2009年的碳排放份额合计占比均超过80%,无疑具有很好的代表性。

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金砖四国碳排放强度在不同行业中差距较大

基于最新的WIOD数据,计算了2009年中、俄、印、巴四国34个行业的碳排放强度以及中国对其他三个国家的行业碳排放潜力,结果如表4-7和表4-8所示。可以看出金砖四国碳排放强度在不同行业中差距明显,比如化学制品业中国的碳排放强度是俄罗斯的0.33倍,而纸浆、纸张、纸制品、印刷和出版却是俄罗斯的4倍,和巴西在行业之间的差距更大,中国电气和光学设备行业的碳排放强度是巴西0.73倍,但是在电力、燃气及水的供应行业中国的碳排放强度对比巴西竟高达62.72倍。

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全国统一碳市场建设:区域层面的四点政策建议

我国幅员辽阔,区域差异巨大,已启动的区域性碳市场并不涉及区域间的配额分配问题。这使得如何建立一套兼顾公平和效率的省际间碳排放权配额分配方案,成为各方关注的焦点。如何在公平、效率以及可接受性和可操作性等多个方面取得平衡,将分配原则合理嵌套于分配模型中,确立一套具有中国特色的区域配额分配方案依旧是当前研究的难点。由于配额分配标准、方法始终难以形成统一意见,甚至有学者指出,碳排放权初始配额分配将成为全国市场启动前最大的阻碍。

本报告已经从地区的视角,深入分析了基于公平原则、效率原则和历史原则的的碳排放权配额分配方案,为全国统一碳市场中的地区间碳排放权配额分配提供了几种可选择的量化思路。根据本报告的分配结果来看,不同的分配原则以及对不同原则内涵的诠释,其分配结果会有很大的差异。没有任何一种分配原则和分配方案能够体现完全意义上的公平和效率,因此,全国统一碳市场中的地区间碳排放权配额分配需要在公平和效率中寻求权衡。综合考虑基于历史责任和效率原则较好地兼顾了公平和效率原则,可以作为全国统一碳市场中的地区间碳排放权配额分配的参考方案。主要的结论和建议如下:


(1)在全国统一分配标准之上,通过其他方式解决地区发展的差异性

制定地区之间的碳排放权初始分配方案,目的是为建立全国统一碳市场打下基础,而保障全国统一碳市场的有效运行,需要追求公平性、透明性、均衡性和一致性。与此同时,如果针对不同的区域特点制定不同分配原则和方案,势必会加大配额分配的难度。因此,从构建全国统一碳市场的意义和现实性来看,全国碳市场配额分配一定是全国统一标准,否则这个市场就没有任何意义。在全国统一标准的基础上,需要考虑区域差异,我国不同区域在经济发展水平、产业结构、技术水平、能耗和碳排放强度、能源资源禀赋等方面都存在较大差异,并导致减排成本和潜力的不同,而且这些因素之间也存在相互联系和影响。基于此,为调动各省的减排积极性,提高减排效率,中国在设计未来碳配额分配方案时,需准确估测未来各省区的碳排放需求量,在全国统一分配标准的基础上,对于地区发展的差异性,可以通过财政转移和其他方式扶持等其他方式解决。


(2)需要避免由于配额分配带来的地区发展问题

中国减排目标的完成依赖于各省区的共同减排行为,而各省区的减排动力又取决于各省区的减排责任划分。碳排放权交易的关键所在是初始配额的分配,如果配额分配偏紧,就会给地区经济发展带来较大的成本负担;相反,如果配额偏松,就会降低减排动力。因此,各个地区的碳排放分配总量要综合考虑各个地区的实际发展情况,既不能带来过高的成本负担,同时又能形成各地区减排的内在动力。


(3)需要建立动态的配额调整机制

随着经济的发展和技术的进步的变化,各地区减排潜力和减排成本也在发生改变,应该建立一套动态的配额调整方案。我国统一碳市场建立之初应该采用“自上而下”的方式,由国家统一制定省际间碳排放权配额分配总量,再由各地区进行总量分解和调配。同时,为了克服每年确定一次配额分配总量所带来的繁杂和不确定性,可采取分2-3年为一个阶段的形式确定省际间碳排放权配额分配总量。


(4)尽快建立相关配套管理机制

为了保证碳排放权分配工作的顺利实施,应尽快建立相关配套管理机制。完善信息采集、交易管理、排放监督以及检测计量等工作,保证碳排放权分配的公平、公正与公开。

综上,在全国统一分配标准的基础上,通过财政转移和其他方式扶持等方式解决地区发展的差异性,并适时进行调整,提高碳排放权交易体系的公平性和经济性,对于全国统一碳市场的平稳、可持续发展具有重要意义。


全国统一碳市场建设:行业层面的四点政策建议

(1)应为高碳支柱产业的低碳化转型预留足够空间

目前,中国正在试点碳市场的基础上,筹建全国统一的碳市场。世界上实施碳约束的国家仍然属于少数,如果碳交易给行业施加了过重的成本约束,就使得这些行业在国际竞争中处于弱势地位,维持市场份额和利润的能力下降,严重的会导致产业转移和碳泄漏。

从经济发展阶段来看,中国经济与发达国家经济体的差距无论是从人均收入水平、消费水平,还是经济增长质量,都还存在着显著的差距。从城市化进程来看,中国仍然处于城市化加速发展阶段。从区域发展差距来看,水泥、钢铁和化工等高碳行业仍然是部分地区国民经济的支柱行业。从经济转型来看,转型过程中可能出现中短期的结构性失业。在经济增长与碳排放尚未脱钩的情况下,因此必须为高碳支柱产业的低碳化转型留出空间。

中国以重工业和加工制造为核心的工业化仍需持续一段时间。加之,前期高额投入的固定成本和技术路径锁定效应,使得大量高碳企业的关停改造无法在短期内完成。由于不同省份的资源禀赋也存在较大差异,在不同的发展阶段,产业结构具有很强的刚性,并不会因为碳排放权交易体系的引入而快速改变,必须为产业结构转型升级留出足够的时间。


(2)在碳市场进行顶层设计时,就应该设置行业竞争力保护模块,为以后开展相关工作预留足够的接口。

目前,中国碳市场大都采用免费配额分配模式,但是落实“国家自主贡献”的任务仍然较重,后期中国碳市场也一定会逐渐启动拍卖等有偿配额分配方法,给企业造成的影响必将进一步加重,极有可能诱发产业转移,导致结构性失业和碳泄露。因此,综合考虑国际国内各种复杂因素,需要在《碳排放权交易管理条例》、《碳排放权交易管理暂行办法》等纲领性文件中增加行业竞争力保护的表述。


(3)测算碳交易对行业竞争力的影响。

碳交易对行业竞争力的影响主要取决于来自于非碳约束国家的竞争程度、减排成本、减排潜力等因素,也和行业的成本转嫁能力有关。因此,碳交易对行业竞争力的影响存在不均衡性和不对等性,必须仔细测算碳交易对行业竞争力的影响程度。此外,由于行业的减排能力是变化的,也需要定期更新碳交易对行业竞争力的影响程度。可以基于公平原则、效率原则和能力承担原则,分别构建碳减排成本、碳减排潜力和贸易密集度三维评价指标体系,全面测算碳交易对各行业的竞争力的影响。


(4)设置行业控排系数。

中国目前实行免费配额分配,但各行业仍面临着配额下降的压力。依据GDP平均增速目标和碳强度下降、能源强度目标,在考虑各行业减排潜力、减排成本、市场竞争力和历史排放量的基础上,可以综合确定碳排放行业控排系数。通过行业控排系数,可以给不同行业设定不同的减排压力,该系数越大,行业得到的配额越多,需要承担的减排责任越小;反之,该系数越小,行业得到的配额越少,需要承担的减排责任越大。




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