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报告精读 | 环境绿皮书:中国环境发展报告(2016~2017)

近日,由自然之友和社会科学文献出版社共同发布了《环境绿皮书:中国环境发展报告(2016~2017)》。

本书由总报告、6个选题板块、大事记以及附录组成。总报告通过串起中国一年的环境大事以及各板块,对全书的立足点、选题、主要趋势给出了整体分析。在6个选题板块中,“特别关注”板块的两篇文章,围绕2015年两件环境大事——新环保法第一年实施以及规划环评进展展开;“经济新常态”板块的3篇文章围绕绿色金融、电力以及经济总体运行,从环境的角度给予解读;“气候变化与能源”板块的3篇文章从中国的能源系统与低碳转型、国际气候谈判/后巴黎情景以及中国的能源革命与改革的角度做出分析;“政策与治理”板块的3篇文章,分别就2015年环境立法、环境刑事司法发展趋势,以及环评制度改革做出点评;“城市环境”板块对污水厂的污泥困局,生活垃圾管理、瓶装水和饮用水安全,以及自然教育行业发展现状,进行了分析;最后一个板块“自然生态”的两篇文章,包括对《野生动物保护法》修订的观察,以及《中国自然观察》的解读。大事记与附录部分内容丰富,包括2015年度环境保护大事记、中国环境的年度指标与排名、当年的政府公报、民间倡议、年度评选与奖励、民间发表的环境报告,以及首次发布的民间环保组织的数量与现状统计。

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2015-2016年度值得关注的七大环境事件

1、巴黎气候峰会路转峰回,以中美为首的碳排放大国承担了责任,避免了对人类未来生存状态有深远影响的重大气候公共危机。

2、2015年以“史上最严”的新《环境保护法》实施开年,释放了中央政府环境治理的强烈信号,同时深受环境污染困扰的社会对新环保法的“利齿”也给予了很多期望。

3、中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》,要求加快建立系统完整的生态文明制度体系,加快推进生态文明建设,通过建立资源消耗、环境损害、生态效益的绩效评价考核和责任追究制度,对地方政府和相关部门产生实际约束力,最大限度地保证生态文明体制改革取得实效。2015年也被业内人士称为PPP模式的元年——在政府与私人组织之间,为了提供环保领域的公共物品和服务,彼此以特许权协议为基础,形成一种伙伴式的合作关系。截至国家发改委公布第二批1488个PPP推介项目,PPP总投资额超过4万亿元,PPP将成为中国环保产业的主流模式之一。

4、为了举办纪念反法西斯战争胜利70周年活动,2015年8月,北京强制落实机动车限行、企业停限产、工地停工等减排措施,周边部分省区市也提前启动保障措施,使得北京的空气质量持续优良,PM2.5创有观测记录以来连续5天浓度最低。昙花一现的“阅兵蓝”,继2014年“APEC蓝”后,再次提醒政府和社会,空气和其他环境质量的改善值得期待,但是必须建立行之有效的长效机制。

5、以新《环保法》为代表的一系列环境治理安排虽然意图清晰,但是面临的挑战远远超过社会的想象与期许。在2015年末至2016年开年短短一个多月内,北京市政府两次发布空气重污染红色预警。这也是2013年空气污染预警四级响应政策出台后,北京市首次启动红色预警。一年多来,空气污染继续广受社会关注。

6、全国共发生突发环境事件330起,较2014年减少141起,其中重大事件3起,较大事件5起,一般事件322起。环境保护部直接调度处置突发环境事件82起,包括重大事件3起,较大事件3起,一般事件76起。

7、2015年8月12日深夜,天津滨海新区的天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司危险化学品仓库发生多次爆炸,对大气、水体、土壤造成不同程度的污染。事故共造成173人遇难、798人受伤,不少遇难者是参与灭火救援的消防人员及民警,成为近70年来消防官兵伤亡最为惨重的一起事故。


加大处罚力度,提高违法成本是《环境保护法》铁腕治污的手段

法律的生命在于实施,再细密的“笼子”,弃之不用也无异于纸上谈兵。以新环保法实施为契机,加大严格执法力度,必需而且必要。环保部作为法律授权的环境保护主管部门,依法行使按日计罚、查封扣押、限产停产、公开约谈等多种执法权力。

新环保法明确规定了地方政府的环境质量责任制度,2014年5月,环保部出台《环境保护部约谈暂行办法》,列举了11种约谈情形,以督促地方政府履职尽责。这种督政约谈是一种“柔性”行政行为,对责任主体以诫勉和警示为主,但随着“区域限批”“挂牌督办”“媒体披露”等“硬性”措施的跟进,环保督政约谈的“刚性”逐步显现。

目前被约谈事由占首位的为大气污染,2015年在被约谈的15个城市中,至少有沧州、临沂、承德、吕梁、马鞍山、郑州、百色七地涉及空气质量或大气排污问题。

新环保法赋予了环保部门按日计罚、查封扣押、限产停产、公开约谈等多种执法权力,党政同责也有了明确规定,制度的“落地”有赖于严格执行,更有赖于对敢于“以身试法”者的严肃处理。

公开约谈作为一种督政形式,其“威力”在于各项法律措施的落实以及对党政领导“言而无信”的责任追究到位。地方党委和政府的环境保护职责的真正落实,必须问责到人。党政同责制度的实施,需要多部门协同执行。2015年9月14日,中央纪委监察部网站通报,对河南省驻马店市平舆县县委书记王兆军、县长张怀德进行诫勉谈话处理,对平舆县副县长杨荔行政记大过处分,对平舆县环保局副局长胡超峰、平舆县产业集聚区管委会副主任霍林分别给予行政降级处分。他们被处分的直接原因,是对环保部的约谈表态未能落实。这是被追究环境责任的首个案例。纪委监察追究,落实党政同责、同时问责,成为新环保法实施的“重武器”。

新环保法明确规定了企业在防治环境污染、保护生态环境方面的主体责任。加大处罚力度,提高违法成本是新环保法实施的一个“大棒”。2015年以来,环保部对一批企业进行了调查并严格依法惩处。10月20日,甘肃中粮可口可乐饮料有限公司伪造污水监测数据,逃避环保监管,兰州市公安局对中粮可口可乐饮料有限公司的主管人员处以行政拘留5天的处罚。11月5日,中石油四川石化有限责任公司被责令限期整改,同时对该公司污染物超标排放的违法行为进行立案查处。环保部部长陈吉宁在向全国人大常委会法工委做的报告中,列举了2015年1~8月环保部门的执法成果:全国范围内实施按日连续处罚案件405件,罚款数额近3.3亿元;实施查封、扣押案件2400件;实施限产、停产案件1524件。全国共检查企业100余万家次,责令停产近2.3万家,关停取缔1.5万余家,罚款3.5万余家。


很多规划环评难以“落地”,起不到应有的作用

《规划环评条例》自2009年生效以来,已经有了不少城市的、工业园区的规划环评实践,也有了更大范围的战略环评试点。有一些实践,比如上海化工园区的规划环评,对调整产业布局、设置容量上限、化解环境矛盾以及促进地方经济的可持续发展起到了积极作用。但是还有很多规划环评难以“落地”,也起不到应有的作用,这与规划环评本身一直以来受到的重视不够、思路体系不够清晰,以及法律的保障和约束不足相关。

以兰州新区的规划环评为例,表面上看,在规划报批之前,环评的意见被采纳,本身是环保得到重视的表现,但是否真正能起到好的作用,值得商榷。因为规划环评并不仅仅是要回答一个石化选址的问题,也不是打了捆的项目环评,它首先需要从大处着眼,回答清楚一个基本问题:再建这样一座新城,这个地方自然资源可利用的上限和环境承载力的底线究竟在哪儿?从原则上先给出一个框架:哪些东西能在这儿建,哪些东西不适合在这儿建,能在这儿建的东西能建多大规模,摸清短板,而不能是没有思想没有体系,别人给什么原材料就做什么,在微观和低层次的矛盾上下功夫,在细枝末节上做修补。

在兰州新区的规划环评报告中,“给什么就做什么”的倾向十分明显:大气方面根据风向的模拟建议调整石化的选址,“几害相权取其轻”。水方面更甚,秦王川盆地自古以来干旱缺水,后来依靠“引大入秦”工程从大通河调水来解决这里的饮水和灌溉难题,规划环评并未从资源上限的角度做出原则性限制,而是在详细地计算要依靠哪些节水手段,加强哪些人工措施,或者再申请到黄河委多少指标,才能勉强让已经定好的100万人口和偌大的产业集群在这里“装得下”。

目前,规划布局的各种选择造成的环境损害究竟有多大,也并没有一个审计的方法学,“环境红利”究竟透支了多少,与预期所能获得的价值比较是否合算,完全是一笔糊涂账。在环评报告中没有相应的测算规范,没有刚性的约束,没有可以摊开让监督者一目了然的账本,仅仅成了一个定性的选择,而这个选择往往还是由地方主政者拍板决定的。

不仅如此,规划环评本身也缺乏权威性和约束力,对地方政府而言,它没有法律上的强制力;对做规划环评的人员而言,也没有资质审核,没有约束和问责的机制。

环保工作的重心转向“以环境质量的改善为核心”以来,规划环评开始受到前所未有的重视。而无论是完成巡视之后的整改任务,还是环评制度的大改革;无论是完善环保自身的顶层设计,还是使环保管理与国际接轨,规划环评的规范化与强化都是必经之路。如果兰州新区的规划环评真的要成为一个典型,那希望人们能借此反思以往规划环评存在的问题,以及明晰环评制度的改革方向和题中之意。


新常态下环境保护工作面临的五大关键挑战

第一,一次污染物排放总量得以控制,但污染形势依旧严峻,污染损失仍在持续增加。环境质量变化以及环境污染带来的损失,不仅与污染物的排放量有关,而且与污染形成的各类条件,比如气象、水文、地质条件等有关,与污染物之间复杂的物理化学反应过程有关。部分污染问题,比如雾霾和地面臭氧等,既来自污染源的直接排放,也来自二次生成。污染对社会经济和人体健康的影响则更为复杂,不仅与人口数量和结构有关,而且与民众的生活水平以及环境意识有关。因此,总量控制,并不必然意味着环境质量的必然改善,而质量的改善也不必然意味着因污染导致的经济损失的降低。

第二,新常态下,环境与经济发展以及民生之间的矛盾也有可能被激化。经济下行、增速放缓、结构调整,一方面,意味着对自然资源、能源等的需求压力降低,有利于降低对环境的压力;另一方面,当经济增速放缓、淘汰落后产能等对就业、民生带来关键性影响的时候,政府可能采用经济激励和社会稳定政策,可能倒转环境和经济的关系,甚至放弃环境和生态优先的原则,也可能减小环境执法等监管和执行力度。

第三,环境保护投资与投入的稳定性和长效性,有可能会受到经济下行、企业经济效益下降、国家财政收入下滑的影响,导致政府和企业环境保护投入不足,并可能影响污染控制措施的正常运行,进而降低环境保护的有效性。

第四,经济新常态并不仅涉及产业和经济结构的调整,而且与区域布局、城乡发展、国内外市场、社会群体等有关,如何避免在经济下行和结构调整期间,污染从东部发达地区向中西部转移,从城市向乡村转移,依旧是中国环境保护工作面临的关键问题。

第五,因环境问题引发的利益冲突有可能持续加剧。当前,环境形势依然严峻,同时,环境容量和环境承载力成为影响经济发展的重要约束性因素,环境资源在区域、行业、企业、社会群体间的配置(包括污染治理责任和环境保护成本分担等),不仅涉及效率问题,而且涉及各类主体的环境权益以及经济利益和社会公平与公正。这类“生存性环境权益”(与基本民生相关的环境权益,如安全饮用水、符合健康基本要求的空气质量)、“生产性环境权益”(确保经济生产活动得以正常进行的环境容量和质量)以及“发展性环境权益”(有助于提升生活质量的更高的环境质量)之间的冲突已经广泛存在,并可能继续加剧。


中国的可再生能源行业可能会在就业增长方面面临巨大挑战

绿皮书对多份关于可再生能源就业问题的数据进行了比较和分析,认为可再生能源对就业的拉动效应在2020~2030年可能会面临两个问题:首先是传统能源行业的就业加速下降抵消了可再生能源的就业拉动效应,导致能源行业整体就业水平有所下降;其次是作为当前就业拉动主角的光伏行业在此期间可能会面临就业拉动乏力的局面。

就能源行业就业来说,目前多个研究结果都表明,可再生能源的就业拉动效应要高于传统能源行业的就业挤出效应。从长期来看,全社会能源行业总就业量不会下降,反而会有一定比例的提高。不过在能源转型过程中,能源行业总体就业水平也可能在某个时期的特定部门出现暂时性停滞甚至下降,也就是说,传统能源行业的就业减少量会高于可再生能源带来的就业增加量,导致整个能源行业的净就业总量减少。根据已有研究推测,对中国来说,2030年很可能将成为一个能源行业的就业拐点,即可再生能源发展到一定规模后,才能抵消传统能源行业的就业减少,从而使整个能源行业的就业量保持净增。

光伏对中国可再生能源就业的支撑作用将减弱。目前中国的可再生能源行业的就业人数占世界总量的40%以上,其中太阳能为中国提供了最多的工作岗位,超过可再生能源就业总数的一半(见图1),2014年比上一年增长了4%,为160多万人,这不仅因为国际上对太阳能光伏需求增加,而且因为国内装机总量增长。中国光伏行业就业量的高比例是与其资源禀赋以及制造业导向有关的,尤其是近些年国内的补贴政策、低成本以及接近市场等方面因素,全球光伏设备产业从欧美向中国转移,让该行业的就业总量大幅提升。

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 但是如果按照每兆瓦工作岗位数量来判断工作岗位的单位产生量,中国太阳能光伏产业2014年的单位装机工作岗位数量将近每兆瓦60个,是世界平均水平的4倍多。通过查阅21世纪可再生能源政策网络(REN21)有关中国可再生能源就业数据的历年报告,我们发现太阳能光伏产业的单位装机工作岗位数量呈下降趋势,如图2所示。

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通过上述分析,绿皮书认为在中短期内中国未来新能源行业提供就业的增长点仍会主要来自太阳能相关产业,但是鉴于太阳能光伏的单位装机工作岗位数量呈下降趋势,行业整体就业增速会逐渐降低。从长期来看,由于补贴减少、产能过剩逐步消化、成本提高,以及其可能的制造业跨国转移,太阳能光伏产业拉动就业的增长潜力会持续降低,如果2020年是一个分界点的话,那么2020~2030年其就业拉动的放缓与可再生能源与传统能源行业可能出现的净就业数量减少预期就出现了时间上的重合。所以,绿皮书认为中国未来的可再生能源就业岗位可能会存在一个回落期,如果这个时期在2030年之前出现,那么中国的可再生能源行业可能会在就业增长方面面临巨大挑战。

 

中国的自然教育行业发展虽发展迅猛,但仍面临许多挑战

绿皮书的调查主要采用了问卷调查和结构式访谈两种方式。访谈的结果最终与问卷反馈结果进行对照,以补充问卷中遗漏的信息。调查共收集到337份问卷,其中314份有效问卷;共访谈北京、深圳、成都地区15个机构,记录访谈文稿15篇。对314份有效问卷中的信息进行分类统计,可以看出目前自然教育行业发展的现状及特点,主要包括如下几个方面。

1、以企业为主的多元机构属性

在国内,以往的环境教育工作主要是由政府有关部门以及环境保护相关非政府组织(NGO)来完成的,虽然中国公众的环境意识有明显提高,但公众的环保知识和参与环保活动的总体水平仍然普遍较低,公众的环境意识呈依赖政府型。近年来,越来越多的企业类型机构的出现,不仅说明公众对自然的需求增强,而且证明自然教育是完全可以通过出售或购买服务、利用市场规律来运作的行业。国内大部分NGO早先设有各自的环境教育部门,自然教育的兴起无疑为这些机构开展环境教育工作打开了新的窗口,为保证环境教育工作不再依靠资助,可持续地开展下去,目前越来越多的NGO也开始提供收费服务,走上一条“自我造血”的道路。

2、城市对自然教育的渴望

中国目前的自然教育机构主要集中在北京、上海、成都、杭州、昆明等一些重点城市,中小城市及农村稀少,自然教育发展初级阶段的特征明显。另外,自然教育在某一地区的蓬勃发展,也从侧面反映了人们对自然教育的一种强烈需求,这种需求在高度发展的城市生活中体现得更为明显。

3、井喷式发展的态势

自然教育在早期的博物学、大众旅游中可以找到影子,1929~2003年,每年只有零星的自然教育相关机构成立,此时的自然教育整体还处于萌芽状态,它的形式和主体都很单一,主要是一些动植物园,在具备一定游赏功能的前提下提供一定的解说服务。2004~2011年,每年成立的自然教育相关机构有一个平缓的上升趋势,城市地区快速的经济发展以及环境教育和生态旅游在中国的发展,都是促进自然教育发展的重要因素。从2012年起,中国的自然教育呈现了井喷式发展的态势,每年越来越多的自然教育相关机构成立,主体不再是NGO和政府机构,更多草根机构的成立以及其他行业类型机构的涉足,使自然教育越来越多元化。

4、“旅行社”式的自然教育

与日本、韩国等“在地”性质的自然学校不同,中国的自然教育机构既有集中在某一地区的,也有放眼全国甚至全球开展活动的,并且在大范围内开展活动的机构占比较高,这与中国有广阔的地域以及丰富的生物资源密切相关。也说明了目前国内大部分机构采用的是一种“旅行社”形式的自然教育。

5、自然体验是自然教育的核心

自然体验包含的内容很广,自然游戏、自然观察、食育、农耕等都属于自然体验的范畴。目前,不管是从自然教育机构的主要工作领域还是从受众的兴趣点来看,自然教育的核心吸引力还是体现在自然体验上,这契合了自然教育的主旨,即联结人与自然。

6、以儿童、亲子为主的自然教育

自然教育对儿童的影响不言而喻,加深儿童对自然的认知与理解也是自然教育倡导的主要理念之一。当前受众群体主要集中在儿童和亲子方面,一方面说明了这是行业发展初期最容易对接的受众群体,另一方面反映了自然教育受众群体的单一性。在国外,由于环境教育法的规定,政府与企业每年必须拿出固定的时间接受环境教育,它们无疑是自然教育机构重要的客户之一。反观国内的现状,公司以及政府的购买还远远不够,二者是自然教育很大的潜在市场,经过沉淀和积累,其购买服务的水平将远远高于其他受众群体。

7、单一的传播方式

目前国内自然教育机构主要的宣传途径还是微信和互联网,内容包括活动发布、志愿者招募、活动总结等。微信传播有一定的局限性,主要通过朋友圈转发来提高阅读量,其传播对象也大部分是环保圈内人士,受自身关注量的限制,自然教育还无法广泛地进入大众的视野。

8、自然教育机构的“草根性”

个人出资占绝对主导,充分体现了中国自然教育机构的草根性。自然教育在中国的出现,更多的是民间环境领域的教育者,在各自实践中自发提出的观点。它不是来自哪个文件、口号、计划,也不是来自学术机构、政府课题,而是来自这个领域工作者真实的探索,代表了民间教育者在“人与自然”这个角度求新、求变的努力和期待。

9、低门槛的自然教育活动

当前在中国大陆开展自然教育活动并没有太高的门槛,一般10万元以内就可以成立一家普通的自然教育机构。与此相比,通过政府、企业、合伙人渠道成立的机构,一般注册资金量相对较多。

10、打着自然教育的“擦边球”

在大多数机构中,自然教育只是相关机构的一个方向、一部分业务,在发展主要业务的同时兼顾自然教育,纯粹的以自然教育为主业的机构不足被调查机构的1/5。

11、自然教育从业人员稀缺

其他类型机构自然教育方向的员工数量由于问卷设计疏忽,未能了解到实际有用的信息,在这里只能将企业类型机构的专职员工数量进行统计。一般自然教育企业类型机构的专职员工数量保持在0~7人,甚至有些机构的员工全部是兼职。

12、年活动频次

2015年成立的机构还不足以说明问题,所以在统计的过程中排除了它们。不同类型的自然教育机构,因活动内容存在差异,其开展活动的频次也有差异。活动频次还受机构规模、活动场地等因素的影响。

13、年活动人次

在统计的过程中排除了2015年成立的机构。大部分机构年参加活动规模在5000人次以下,其中500人次以下的占多数,这与国外相比显然还有很大的差距。

14、面临的挑战

近三成机构觉得自身在人才方面面临重大的挑战,且将未来3年的目标放在人才培养上。无疑,人才培养是自然教育机构迫切需要解决的问题,一个好的自然教育机构应具备“专业的师资与活动引导人员”及“专业的环教人员”。所以,专业人员的具备,对一个自然教育中心的运营具有决定性的影响。

政策的问题也是中国自然教育要取得大的发展必须尽快解决的一个问题。当然,推动政策的发展也需要市场与行业的成熟做保障,所以行业的发展需要一个多位一体前进的过程,既要培养人才、发展市场,又要推动政策完善。

总的来说,自然教育行业目前还处于初级发展阶段。一方面,行业内部还没有形成相应的联盟与标准来引导、规范自然教育活动;另一方面,国家并没有相关的法律政策来监督管理自然教育市场。人才的培养、安全活动的认证、正确理念的引导等,都还需要很长的时间去积累和实践。不管如何,自然教育在短时间内所聚集的力量以及爆发式发展的趋势,都是令人期待的。


我国的生态系统和生物多样性保护存在四项显著空缺

1、现有的保护物种名录未能及时准确地覆盖我国的濒危物种,已经严重影响这些物种的保护,亟须更新。我们在收集濒危物种信息时发现,我国的《中国国家重点保护野生动物名录》和《中国国家重点保护野生植物名录》(统称《名录》),即I级和II级重点保护物种约530个,与792个IUCN物种红色名录收录的我国受威胁(VU以上等级)物种相比,仅有262个物种重叠。换言之,《名录》未能包括约530个国际上已界定的受威胁物种。物种信息的不足和更新程序的缓慢,是《名录》目前未能准确及时地包括我国应受到保护的濒危物种的主要原因,这影响了对我国濒危物种的及时有效保护。因此,《名录》需尽快更新。

2、濒危物种的热点地区受自然保护区的覆盖不足。如果把单位像元上最受关注的濒危物种潜在分布数目不低于10种的位点定义为濒危物种的热点,则仅有8.3%的热点被自然保护区覆盖。西南山地至秦岭地区的热点被自然保护区覆盖最好,有20.59%;长江中下游地区热点被覆盖8.55%,北方地区则只有1.44%。

3、生态系统和物种信息缺乏且不透明公开。生态系统和物种的可靠准确的实地调查信息仍然非常缺乏。这既对制定有针对性的保护政策和规划有根本影响,也对评价保护措施和政策的有效性带来了巨大挑战。此次对生态系统和物种栖息地的评估之所以利用了遥感数据,也是因为大部分物种没有栖息地变化趋势的地面调查信息,而官方的数据缺乏空间细节信息的公开。综合我们可收集到的各种信息,只有174个最受关注的濒危物种可收集到用于评估的信息。其中具备5个点以上有效分布数据、可用于模型预测分布区的只有46个,约2/5的物种没有分布位点信息。这在一定程度上也影响了《名录》的更新,使得一些濒危物种未能及时得到有效保护。

4、能够服务于保护实践的生态研究比较缺乏。综合此次检索的全部9338篇濒危物种研究文献,能够看出,系统阐述一个物种数量和分布状况、威胁和保护成效及发展趋势的研究非常有限,表明全面、长期和系统的物种与生态系统研究及监测仍然非常缺乏,现有的研究难以对生态系统和物种的整体状况与发展趋势进行全面、准确评估。对物种的研究多集中于旗舰物种和有经济利用价值的物种,其余物种大多缺乏研究。

综上所述,生态保护这个领域的数据监测和信息公开仍然有很大提升空间,而“自下而上”,鼓励民间参与和监督,将是提高信息收集速度、降低成本和形成有效监督的很好途径。《中国自然观察报告2014》还只是一次初步的尝试,期待更多的科学家、民间组织、民间自然爱好者,以及政府有关部门一起协作,共同促进生态保护更加科学、更加有效。



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