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报告精读 | 城市蓝皮书:中国城市发展报告No.10

2017年9月29日,中国社会科学院城市发展、中国城市经济学会与环境研究所与社会科学文献出版社共同在京发布了《城市蓝皮书:中国城市发展报告No.10》。

2013年以来,以可吸入颗粒物PM10和细颗粒物PM2.5为主要构成的雾霾污染在中国频频发生,波及中国1000多个市、县、镇,呈现发生频率高、持续时间长、影响范围广、污染程度重等特征,严重威胁着人们的日常生活与健康,也给社会经济可持续发展带来巨大挑战。雾霾污染问题引起社会各界的高度关注,2013年国务院印发《大气污染防治行动计划》(简称“大气十条”),首次将细颗粒物纳入约束性指标,并将改善环境质量纳入官员考核体系。2014年习近平主席在考察北京时指出:必须聚焦重点领域,从压减燃煤、严格控车、调整产业、强化管理、联防联控、依法治理等方面采取重大举措,积极应对雾霾污染、改善空气质量。2014~2017年,李克强总理在政府工作报告中一再强调“政府将重拳治霾”“坚决打好蓝天保卫战”,PM2.5首次被纳入国家五年规划的约束性指标,雾霾治理成为刻不容缓的重要任务。霾锁中国,倒逼着环境治理,倒逼着发展转型,倒逼着能源革命。

《中国城市发展报告No.10》(以下简称《报告》)以“大国治霾之城市责任”为主题,紧密围绕国家加强环境治理和加快发展转型的战略要求,分专题深入讨论了当前雾霾治理所面临的一些重点和难点问题,对全国重点地区主要城市采取的治理措施进行总结,系统评价中国城市健康发展状况,分析研究城市雾霾治理取得的成效及其面临的主要问题,提出强化雾霾治理、加强环境保护、促进城市健康发展的总体思路和对策建议。

《报告》指出,随着政府重拳治霾和地方防治措施的升级,城市空气质量逐步得到改善,大气主要污染物浓度降低,空气质量达标天数和达标城市增加,雾霾天气出现频次和覆盖范围减少。2016年,全国地级及以上城市空气质量达标的同比增加11个,平均优良天数所占比例同比上升2.1个百分点,PM2.5年均浓度同比下降7.1%,空气质量总体向好。但与此同时,京津冀、长三角等重点区域以及河南、山东、山西、陕西等人口密集地区的空气污染程度依然较重,中西部地区部分城市的PM2.5浓度相比上年不降反升,各地区雾霾成因各异、复合型特征突出,全国范围内重污染天气频发、空气重污染现象尚未得到有效遏制。

针对当前存在的问题,《报告》建议,应立足各地实际情况,借鉴国内外成功经验,根据各地区的主要致霾原因,因地制宜推进雾霾治理。建立污染性企业退出机制,依靠科技进步促进产业结构高级化;在努力提高煤炭资源清洁利用水平的同时,大力发展清洁能源和新能源,逐步改变以煤炭为主的能源消费结构;加强城市综合治理,抑制机动车污染的过快增长;积极推进生态型城市建设,逐步恢复和提高生态环境的自净能力;完善大气污染防治立法,建立区域协同治霾的长效机制;加大环境污染监测和监察力度,切实落实环境责任追究制。通过政府和社会各界的齐抓共管,共同打赢这场“蓝天保卫战”,促进城市健康持续发展。

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京津冀依然是全国空气污染最严重的区域,北京雾霾治理初见成效但依然任重道远

2016年我国一共出现8次大范围的、中度到重度的持续性雾霾天气,与2015年相比减少3次;空气质量达标天数占比从2013年的60.5%提高到2016年的74.2%,上升了13.7%;PM2.5浓度由年平均72μg/m3降低至年平均50μg/m3,降了22μg/m3。总体来看,我国的雾霾治理已经取得一定成效,但京津冀依然是空气污染最严重的区域。

从2013~2016年对全国74个重点监测城市的空气质量排名情况来看,河北省保定、邢台、石家庄、衡水、唐山、邯郸等城市连续排名后十位。除此之外,山东省济南市、河南省郑州市、陕西省西安市、山西省太原市、天津市、辽宁省沈阳市也都榜上有名。京津冀地区尤其是河北省依然是全国空气污染最为严重的地区之一,这一方面由于河北省地理位置处于我国中部平原地区,容易形成静稳天气;另一方面,河北省经济结构以第二产业为主,能源消费结构以煤炭为主,工业生产活动产生的污染物多,再加上气候条件不利于污染物的扩散,因此空气质量较差,这是主要原因。

根据全国74个重点监测城市的空气质量排名,海口连续四年均为我国空气质量最好的城市,其次质量较好的为舟山、拉萨、惠州、厦门。从统计结果可知,空气质量较好的城市主要分布在东南沿海地区。一方面由于其地理位置、自然条件比内陆地区好,有利于污染物的扩散;另一方面,排名前十的城市均不是重工业发展地区,人为原因产生的空气污染较少。

自2013年以来,北京市加大力度整治大气环境,在雾霾治理方面取得一定成效。2016年,北京市空气质量达标天数为198天,达标天数比例为54.1%,比上一年增加12天,比2013年增加22天;空气重污染天数为39天,发生率为10.7%,比上一年减少7天,比2013年减少19天。

根据2013~2016年北京市主要污染物年平均浓度统计,各主要污染物整体均呈现减少的趋势。其中,SO2的减少幅度最大,2015年减少了38.1%,2016年减少了25.9%;其次为PM10,2015年比2014年减少了12.3%,2016年又减少了9.4%;PM2.5呈现持续性减少,2014年比2013年减少了4%,2015年比2014年减少了6.2%,2016年比2015年减少了9.4%;NO2也在显著减少,如2015年比2014年减少了11.8%。

由此可见,北京市雾霾治理措施实施以来,空气质量得到了一定程度的改善,特别是在PM10和SO2治理方面成效显著,目前北京市PM10和SO2的年平均浓度均已低于国家标准(PM10为116微克/立方米,SO2为60微克/立方米)。但2016年PM2.5年平均浓度仍超过国家标准(35微克/立方米)1倍,NO2年平均浓度也呈现超标状态,雾霾治理依旧任重道远。


我国雾霾治理面临六大挑战

从近年来的城市环境空气质量监测数据来看,我国的雾霾治理已经取得了初步成效,总体情况有所改善,但污染状况尚未得到有效遏制,局部地区污染依然严重,形势不容乐观,仍面临着诸多问题与挑战。

1.以化石能源为主的能源消费结构是产生雾霾的重要原因

中国是全球第一大能源生产和消费国、第一大煤炭消费国,也是全球第一大环境污染物和温室气体排放国,生产和生活高度依赖煤、石油等化石燃料。2015年,中国原煤、原油、天然气、一次电力及其他能源占能源生产总量的比重分别为72.1%、8.5%、4.9%和14.5%,占能源消费总量的比重分别为64.0%、18.1%、5.9%和12.0%,煤炭占能源消耗的比重远远高于发达国家(发达国家能源消耗中煤炭仅占20%左右)。不合理的能源生产和消费结构及其使用过程中所产生的污染物排放是形成雾霾天气的重要原因。特别是我国使用的煤炭大多是高硫煤,在燃烧过程中会产生大量的二氧化硫排放到大气中,进一步促成了雾霾的形成。

2.经济结构转型滞后是雾霾重污染地区面临的普遍挑战

从蓝皮书报告的分析中可以看出,我国的雾霾天气形成和分布与工业污染物排放有很大的关联。大多数雾霾污染的重灾区,也是高污染和高排放产业占比较大、产业结构偏重、经济结构转型相对滞后的工业发达城市或老工业基地。以7座城市位列PM2.5年均值前十位、雾霾污染较为严重的河北省为例。2013年河北省生铁和粗钢产量分别是16358.54万吨和18048.4万吨,分别占全国的22.99%和22.19%,产能均居全国之首;消耗煤炭31663.3万吨,占全国的7.5%,而煤炭、钢铁企业排放的大量污染物正是形成雾霾天气的重要原因。

3.有法不依、执法不严导致部分地区环保责任弱化

环境执法是加强环境管理和环境保护的重要手段之一。但是,目前我国一些地方政府仍然存在着“重发展、轻环保”“先污染、后治理”的思想,甚至认为雾霾治理会影响地方经济发展。部分地区环保措施不到位、环保责任不落实,对于企业排污、环境违法等行为采取“睁一只眼、闭一只眼”的态度,有法不依、执法不严、违法不究,甚至干预环保监测、监察和执法,导致环境保护和环境治理效果大打折扣。

4.区域协调治理机制仍有待进一步深化

从雾霾构成来源看,上海市来自外地输送的污染源约占20%,北京市来自外地输送的污染源则超过30%,浙江省自身的大气环境质量状况相对良好,但是受到外地大气环境污染的影响,雾霾天气仍然时有出现。这说明加强联防联控对于区域雾霾治理具有重要作用。但是,目前我国部分区域如京津冀、长三角等地区虽然已经形成了协调治理机制,但是这种松散型的行政合作,缺乏强有力的组织保障和财力支持,致使涉及跨行政区域的环境规划、生态保护等难以落实。当地区经济发展与区域生态环境建设发生矛盾时,地方政府经常会选择牺牲环境、追求GDP。同时,这种松散的合作机制也很难保持长效化,联合执法机制则更加弱化,缺乏强有力的约束性。

5.部分污染源控制工作缺乏配套技术支撑

近年来,环保部门在重点生产企业、各类施工工地、燃煤供热站以及拆迁现场分批安装了在线实时监控设备,对向大气中超标偷排污染物以及违规扬尘污染行为实行全天候24小时环保监察;同时,为部分大气污染防治管理网格员配备了流动监控设备——“环保通”,方便网格员流动巡查、抓拍污染源。这些措施起到了很好的大气污染防治效果,但部分污染源控制工作由于缺乏配套实施技术,会产生新的环境或社会问题。例如,由于缺乏合理、有效的秸秆处理处置技术,秸秆焚烧的监控治理工作虽然耗费了大量的人力、物力、财力,但仍然难以完全禁止,而且大量废弃未烧的秸秆也成为新的环境问题。

6.不科学的城市规划建设导致自然生态功能下降

目前对雾霾治理的关注主要集中在化石燃料和污染物减排方面,而忽略了自然生态环境系统本身也具有自净功能。实际上,当自然生态环境系统相对完整、生态环境容纳能力和自净功能较强时,很多大气污染物都会被森林、草地、水体等自然生态系统所吸收、消纳。但我国在快速工业化、城镇化过程中,因为不科学的城镇建设开发模式,往往导致区域生态环境容量下降。主要表现为:一是随着工业化和城镇化发展,大量森林、水体、林地、草地等被开发占用,导致各类生态用地减少,自然生态环境系统遭到破坏;二是中国城市普遍存在过度建设与过度硬化的问题,城市集中连片大面积硬化建设,使自然降水不能渗入地下,水土交换功能丧失,大量污染物无处消纳,只能悬浮于大气中,遇有局部静稳天气就会形成雾霾;三是盲目的城市扩张导致城市规划不合理,建设用地大量占用耕地,既破坏了生态环境,也阻碍了大气流通,人为造成了局部静稳天气,更易促成雾霾的形成。


深圳健康发展指数连续四年位居全国第一,北京、上海综合排名分列第二、第三

蓝皮书对288座地级及以上建制市进行了城市健康发展评价。

(本报告研究范围仅限于中国大陆地区,暂未包括港澳台地区的城市。其中,拉萨、昌都、山南、日喀则、林芝、吐鲁番、哈密、三沙和儋州9个地级市由于缺少系统数据,暂未纳入本次评价范围)

蓝皮书调查显示,城市亚健康状况有所改善,但不均衡发展依然显著。

根据评价结果,2016年,深圳、北京、上海、珠海、宁波、杭州、无锡、厦门、佛山和泉州十座城市位居城市健康发展指数综合排名前10位。其中来自珠三角、长三角和京津冀城市群的城市分别为5座、4座和1座。深圳市的健康发展指数连续四年位居全国第1位,北京和上海综合排名分列全国第2位和第3位,珠海和宁波位居全国第4位和第5位,泉州市健康发展指数首次进入全国前十位。从健康发展指数的内部结构看,综合排名靠前的城市各项指标得分并不均衡,城市的健康发展均存在不同程度的“短板”。例如,北京市健康文化和健康社会指数均位居全国首位,但健康环境和健康管理指数排名则在200位之后,显示出环境质量是制约北京健康发展的主要因素。泉州市的健康环境和健康社会指数分列全国第3位和第11位,而健康文化和健康管理指数排名相对靠后,文化建设和安全管理是泉州市健康发展的主要短板。

为了进一步检测中国城市的健康发展状况,蓝皮书从全国层面测量了健康经济、健康文化、健康社会、健康环境和健康管理五项指数的中位数,再以之为标准,检视全国城市发展的亚健康状况。评价结果显示,2016年全国共有30座城市处于相对健康发展状态,包括深圳、上海、珠海、宁波、杭州、无锡、厦门、佛山、泉州、南京、苏州、温州、长沙、福州、中山、广州、昆明、东营、丽水、绍兴、三明、镇江、肇庆、铜陵、贵阳、湘潭、龙岩、南通、岳阳和秦皇岛,占参评城市的10.4%。相比2014年的26座和2015年的28座,2016年的健康城市数量有所上升,城市亚健康状况有所改善。

从区域分布来看,上述30座健康城市中,来自东部地区的城市占比高达80%,显示出东部地区在城市转型升级和健康发展方面处于引领地位。从城市规模来看,来自大城市和中等城市的占比达到70%,表明中等规模城市的各类健康指标较为均衡,而超大城市、特大城市和小城市则各自存在发展短板。从城市行政等级来看,4座中仅有上海进入健康城市序列,19座副省级以上城市中(包括直辖市)有7座进入健康城市序列,占比为36.8%;而253座一般地级市中仅有19座达到健康发展水平,占比为7.5%;显示出当前在我国城市发展的资源配置中仍然存在着明显的行政偏向。


河北、天津要理性面对非首都功能疏解

蓝皮书指出, 区域雾霾的产生很大程度上源自区域内部的人类生产和生活活动,要想解决区域雾霾,根本方法还是从源头治理入手。为此,京津冀三地采取了不同的政策和手段:一方面,北京市积极疏解非首都功能,将低端、污染产业淘汰和疏解出去,能够实现“腾笼换鸟”,释放更多的空间资源,为承接创新资源、发展“高精尖”产业腾出空间,使北京朝着更加符合“四个中心”战略定位的方向发展,减少非首都功能对各类资源的挤占,一定程度上有助于缓解交通拥堵、人口集聚、环境污染等“城市病”的困扰,提高城市运行效率,使首都核心功能得到更好地发挥。另一方面,河北省积极承接北京非首都功能疏解和产业转移,一批合作共建的产业园区、科技园区和科技成果孵化转化基地在河北落地发展,这也有助于河北省的经济发展。

但在非首都功能疏解的过程中,也出现了一些值得关注的现象。如,一方面北京将低产出、高污染的产业外迁;另一方面,河北一些城市在争抢北京疏解产业的时候,并未充分考虑当地资源环境状况和产业发展基础。而PM2.5具有颗粒小、在空气中停留时间长、输送漂浮距离远等特点,如果北京的外迁产业得不到科学决策和合理布局,污染外移反而有可能会由于PM2.5的远程传输能力造成对京津冀中心区域的污染叠加,加重区域雾霾。这既不利于北京市的功能疏解和环境改善,更会使河北省和天津市失去产业升级的跨越发展机会,加剧地区之间的不平衡,这并不是京津冀地区雾霾治理的长效机制。

有鉴于此,蓝皮书认为:一要加强思想认识,不能盲目乐观,也不必妄自菲薄。尽管京津冀地区实施了很多雾霾协同治理措施,但不论是一般性的协同治理措施,还是“大事件”的协同治理措施,都没有从本质上改善区域空气质量。从整体看,京津冀地区空气质量还是要靠“天”。因此,对于消除京津冀地区雾霾,我们应该立足长远,做好打持久战的准备,也要放平心态,切勿操之过急。二要吸取其他城市群地区雾霾协同治理的经验与教训,找到协同治理措施尚未发挥效力的原因。如珠三角地区的雾霾协同治理已经取得了较好的效果,空气质量开始改观,一方面应当区分京津冀与这些地区在经济结构、人口特征、地理特征、气候条件等方面的异同,另一方面应总结经验,举一反三,充分借鉴。三要针对京津冀地区各城市在经济发展方面的不平衡,以及由此造成的大气污染治理能力的不平衡,尽快建立可行的城市间生态补偿机制,打消经济落后地区在大气污染治理方面的顾虑,既改善区域空气质量,也不能因此剥夺落后地区谋求发展的权利。四要理性面对目前北京正开展得如火如荼的非首都功能疏解,充分评估迁入地的自然生态环境,绝不能让非首都功能疏解演变成一场污染大转移。


雾霾本质是发展过程中地方政府精明计算的副产品

蓝皮书指出,清洁空气作为大自然提供的公共资源,不具备排他性,任何一个人都可以免费使用,这就导致每个人都倾向于过多使用公共资源。一旦过度使用超过了资源环境的承载能力,就会产生污染。因此,雾霾问题也常常被看作现代社会的公地悲剧。明确产权是解决公地悲剧的重要方式。但是现实操作层面,大气作为流动性资源难以量化,更难以确权和分配。

然而,公地悲剧仅仅是表象,雾霾本质是发展过程中地方政府精明计算的副产品。以京津冀为例,河北地区的雾霾污染被认定为是钢铁和煤炭企业过多、废气排放过多,但是,这些排放并非是单纯的市场问题。在我国,不论是国有企业还是民营企业,一切生产经营活动都离不开地方政府审批、监管。长期的污染问题一直存在,并非是地方政府监管空白,也并非是企业没有环保意识,这是地方政府的精明计算、利弊权衡后的副产品。在我国,抓发展、重财税是地方政府的中心工作,经济发展水平、财政收入水平是地方政府和官员的考核、晋升、问责的最重要指标,而环境问题则是瑕不掩瑜,要为经济发展让道,尽管中央政府一再强调避免“先发展、后治理”的老路,但效果并不理想。

作为审批、监管部门,面对各类污染现象,地方政府并没有很好地履行职责。其本质是经济增长偏好的工作考核机制决定了对排污企业的暧昧态度,是经济收益和环保成本两相比较后,精明计算后的理性行为。

一方面,地方政府考核过程中,GDP、税收和就业是最重要的指标,环境保护并非其主要考核指标,且难以考核。因此,作为理性人的地方政府权衡利弊后选择经济偏好。另一方面,雾霾的流动性属性导致治理需要多方协调,否则会出现谁治理谁吃亏、谁污染谁受益的困境,后果只能是劣币驱逐良币。因此,对于雾霾治理,一方面是要切实落实和严格执行对地方领导干部自然资源资产离任审计制度和党政领导干部生态环境损害责任追究制度,另一方面要加快建立地方政府之间的协调治理机制和污染补偿机制,以尽可能实现环境保护和经济发展的帕累托最优。


建议利用生态恢复办法建设城市森林公园

目前城市尤其是大城市的公园数量与面积并不少,各区县都有相当数量与面积的公园。但是这些公园都是典型的景观式园林设计,公园内假山、甬路、名贵树种、美化花卉较多,却无法形成立体的生态系统,不具备净化空气的能力。

蓝皮书建议建设以下两种城市森林公园。

(1)一般性公园改造成森林型自然生态公园。这些公园很多都有较大的水面,除保留一定数量的特色型园林式绿地之外,均可以改造成城市森林公园。在美国首都华盛顿,约1/3的市区面积是这种森林型郊野公园。

建议对除古建筑较多的名胜古迹公园之外的一般性公园,采用生态恢复办法,让其自行修复。在华北地区的降雨水平下,3~5年即可转变为森林、草地、藤蔓多种植被立体叠加的城市森林公园。建设时应以本地植物为主,最大限度地增加生态容量,提高绿地植被的净化能力。这种植被系统由于大量生长本地植物,其生命力顽强,碳含量高,净化空气功能明显,并且可以节约大量灌溉水资源。

(2)新开发社区应强制要求建设生态公园隔离带。以北京市为例,建设区从最初的二环之内,已经发展到五环之外,甚至已经延伸到河北省的三河、香河、廊坊。在外扩过程中,忽略了新建社区之间应保持一定的生态隔离带,导致这些新建社区逐步靠拢,消灭掉中间原来的农田和生态用地。如北部的望京、北苑、天通苑、回龙观这几个大社区就正在经历这一过程。

今后应强调这种生态隔离,应通过政策强制要求新建社区周围建设一定面积的森林公园,并且要建成自然生长型的、以本地植物种类为主的立体式森林生态公园,避免过去那种园林式公园。

如果能够按照上述建议进行生态建设,北京市中心市域可以多出五千平方公里的立体生态区域,并且没有减少全市的建设面积。散布全市各地的多种生态地带,将使北京形成大量网格式的绿色宜居社区和政务、商务区,改变一片灰黄的地貌特征。可以预计,全市的生态环境质量将大幅度改善、人居条件更为优越、物种多样性也将得以恢复。




标签: 城市建设
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