自序

围绕赋权加强制度供给

2017年中央一号文件提出以推进农业供给侧结构性改革为主线做好“三农”工作。农业供给侧结构性改革的内容非常丰富，涉及“三农”领域的方方面面。“三农”是全面建成小康社会的短板，农民权利是短板中的短板，加强农民基本权利的供给，既是推进农业供给侧结构性改革的重要内容，也是解决“三农”问题的根本要求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的内在需要。新时期深化农村改革，增进农民福祉，必须紧紧围绕农民的产权、人权、治权这三个关键性权利加强制度供给。

一是要围绕农民的产权深化改革。就是要改革农村集体所有制，探索农村集体所有制的有效实现形式，推进农村集体产权制度改革，赋予和保护农民的财产权利。

孟子说：“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”财产权制度是一个国家最重要的基础性制度之一，是社会主义市场经济的基石。秘鲁经济学家德·索托在《资本的秘密》一书中揭示，发展中国家贫穷的重要原因是没能把资产转化成为资本，缺乏财产权的表达机制。同样道理，我国“三农”问题产生的重要原因之一，也就是没有将农村巨额的集体资产转化为农民的财产权利。

我国农民拥有的集体资产包括集体土地等资源性资产、参与市场交易的经营性资产、用于社区公共服务的非经营性资产三大类。根据第二次全国土地调查，以2009年12月31日为标准时点汇总调查数据，我国农村集体土地总面积为66.9亿亩，其中农用地55.3亿亩、建设用地3.1亿亩。农业部数据显示，全国农村集体经济组织账面资产（不包括资源性资产）总额为2.86万亿元，村均493.6万元。另据国务院发展研究中心农村经济研究部课题组研究，2012年我国农村净资产达127万亿元，其中所有权属于集体的为87.35万亿元，占68.78%。这么巨额的集体资产如果依法转化为农民的财产权利，将不仅使我国农民、农村的面貌发生巨大的变化，而且必将使我们国家的面貌发生巨大的变化。20世纪50年代在计划经济背景下建立起来的农村集体所有制，需要在社会主义市场经济条件下进行相应改革，以建立适应时代发展需要的归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。

围绕农民的产权深化改革，有两个基本的路径。一个是要推进农村集体产权制度改革，赋予农民更加充分的财产权利。之所以要赋予农民更加充分的财产权利，是因为长期以来农民对集体资产缺乏占有、使用、收益和处分的完整权能，这严重限制了农民的财产和财产性收入，也阻碍了社会主义市场经济的健康发展。

另一个是要落实全面依法治国方略，保护农民正当合法的财产权利。之所以要保护农民正当合法的财产权利，是因为在市场化和城镇化进程中，一些地方非法强征强拆，严重侵害了农民在承包地、宅基地以及房屋等方面的财产权利。这种地方公权力的滥用，对农民的产权构成了现实的威胁，是法治中国建设的重大障碍。

要把加强对农民产权的保护作为实现中华民族伟大复兴的战略性举措，切实从中华优秀传统文化以及当代世界优秀文化中汲取产权保护的智慧和成功经验，将农民产权的保护提高到一个崭新的水平。

二是要围绕农民的人权深化改革。就是要破除城乡二元体制，统筹城乡发展，推进城乡发展一体化，维护和发展农民应当享有的各项平等权利。

平等是现代政治的核心价值之一，也是我国社会主义核心价值观的重要内容。城乡居民之间的权利不平等，城乡要素不能平等交换，构成了“三农”问题的重要体制根源。新时期解决“三农”问题的一条基本路径，就是着眼于保障农民与市民享有平等的基本权利，加快破除城乡二元结构，改革城乡二元体制，加快实现城乡基本公共服务均等化，推进城乡一体化，实现权利平等、规则平等、机会平等。

围绕农民的人权深化改革，有三个基本的政策取向。其一是加快实现城乡基本公共服务均等化。城乡基本公共服务均等化，实质上就是要让广大农民与城市市民一样平等享有医疗卫生、养老保障、教育文化等基本公共服务，实现城乡居民在基本公共服务上的权利平等。

其二是实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。让进入城镇就业生活的亿万农民工在城镇平等享有基本公共服务，实现农民工市民化，是以人为核心的新型城镇化的根本要求，也是确保进城就业生活的农民工与城镇居民平等享有基本公共服务的重大政策制度安排。居住证制度以及特大城市的积分落户制度，为包括农民工在内的外来人口市民化提供了政策通道。

其三是加快推进户籍制度改革。2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布后，到2016年9月，全国31个省份都出台了户籍制度改革政策。新的户籍制度改革政策明确取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为“居民户口”。随着城乡统一的居民户口制度的建立，我国自1958年开始建立的城乡二元户籍制度将成为历史。这是破除城乡二元户籍制度的重要政策制度成果，是我国城乡发展一体化的重要里程碑。要加快推进户籍制度改革以及居住证制度的实施，使城乡居民在户籍身份上的平等权利完全实现。

三是要围绕农民的治权深化改革。就是要建立健全现代国家和乡村社会的治理规则，推进治理现代化，尊重和实现农民当家做主的各项民主权利，即维护和实现农民依法参与国家和社会公共事务的治理权。

亚里士多德认为人是天生的政治动物，天然要参与公共生活。治权就是参与公共事务治理的权利。农民的治权就是农民参与公共事务管理的权利。现代国家的一个基本特点就是民众更广泛地参与公共生活的治理。人民当家做主是中国特色社会主义民主的本质与核心。习近平总书记指出，我们要坚持国家一切权力属于人民，既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督。坚持人民当家做主，就是要保障和实现人民对国家事务、社会事务、经济和文化事业的管理和治理。

围绕农民的治权深化改革，有两个基本层面的路径：一个是参与国家层面各项公共事务的治理，另一个是参与社区层面各项公共事务的治理。通过这两个基本层面的参与式治理，保障和实现农民当家做主，依法行使治理权。

农民在参与国家层面各项公共事务治理的方式上，就是通过选举各级人大代表，分别在全国和地方各级人民代表大会上依法行使民主治理权；被推举为各级政协委员的农民，分别在全国政协和地方各级政协会议中行使参政议政的权利。2013年1月，35个选举单位共选举产生2987名第十二届全国人大代表，这是2010年选举法修改后我国首次实行城乡按相同人口比例选举全国人大代表，改变了长期以来城乡按不同比例选举全国人大代表的不平等局面。

农民在参与社区层面各项公共事务治理的方式上，主要是通过村民自治的方式参与村庄公共事务的治理。自1981年广西合寨村开创村民自治的新治理实践30多年来，基层民主自治已被确立为我国的基本政治制度，广大农民通过村民自治这个制度化的渠道，依法行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，在村庄公共事务治理中发挥了积极作用。但不必讳言，我国农民在参与国家层面以及社区层面各项公共事务的治理上，还存在许多矛盾和问题，还有很大的改革余地和发展空间。保障农民依法组织起来，充分参与公共生活，依法行使公共事务的治理权，需要不断深化政治体制改革，大力推动政治建设和政治发展，以不断拓展和实现农民广泛参与国家公共事务、参与社区公共事务的治理权，真正实现农民当家做主。

习近平总书记明确提出要通过改革给人民群众带来更多的获得感。推进农业供给侧结构性改革，就是要给广大农民群众带来更多的获得感，就是要赋予农民更加充分而有保障的产权、人权、治权，就是要紧紧围绕农民的产权、人权、治权这三个关键性权利，全面深化改革，加强制度建设和供给。这三个关键性权利归结起来，就是要维护和发展农民的基本权利。

本书是我2012～2016年撰写和发表的主要文章的自选集，这些文章的核心主题是赋予和保障农民权利，增进农民福祉，推进国家治理现代化。习总书记说过，中国要富，农民必须富。我认为，农民要富，必须对农民赋权。这正是我致力于农民问题研究的宗旨所在，也是本书的灵魂所在。长期以来，农民的贫困根本在于权利的贫困。要使农民生活得更加富裕、更有尊严，就必须加强以权利为基础的制度建设和制度供给。其实，加强以保障公民权利、维护社会公正为核心的现代国家制度建设，不仅是解决农民问题的必然选择，而且是实现民族复兴的根本所在。

我在研究过程中得到了许多专家学者和朋友的大力支持，有关研究成果也得到了媒体朋友的关注与推介，还有许多朋友特别是一些年轻的后学者积极参与我的相关研究，从而形成了不少合作研究成果。徐勇、项继权、于建嵘、赵树凯、朱启臻、李昌平等著名学者曾对我的一些作品发表过评论，张弘（楚原）、朱桂英、施维、冯威、李成刚、龚菁琦、顾晴、陈甘乐等媒体人士曾发表采访我的文章或相关报道文章，张云华、伍振军、冯效岩、李德想、杨芹芹、刘妮娜、赵金望、齐振家、孙炳耀等学者和朋友与我一同参与有关调研并合署发表过有关调研文章，我的同事邢成举、张永升、魏杰、曹洁、石慧、刘雯与我共同撰写过有关工作性文章。在整理编辑本书时，我在相关文章中都一一做了说明。我非常感谢他们允许我在本书中使用他们的文章或与他们合作的文章。

2017年2月19日