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报告精读 | 非传统安全黄皮书:中国非传统安全研究报告(2016-2017)

近日,四川大学中国西部边疆安全与发展协同创新中心、浙江大学非传统安全与和平发展研究中心、社会科学文献出版社共同发布了《非传统安全蓝皮书:中国非传统安全研究报告(2016~2017)》。


非传统安全蓝皮书指出,在全球化与“逆全球化”并存的特殊时代,人类面临着复杂多样的生存风险与安全威胁。人类越来越陷入传统安全困境与非传统安全威胁凸显带来的“本体性不安全”与“生存性焦虑”。正像人类物质匮乏时期需要追求“物质文明”以及普遍稀缺资源时期,人类需要建设和提升“安全文明”来支撑和保障自己的命运。


当下的中国正在从地区性大国向全球性大国跃进,中国的海外利益也在迅速拓展和广泛延伸,中国面临的国内外安全环境正发生深刻变化。中国的国家安全必须以人类安全为前提,以国际安全为依托。


非传统


当前国际安全局势危机纷呈,中国周边安全形势复杂严峻


蓝皮书分析指出,当前国际安全局势危机纷呈,中国周边安全形势复杂严峻。


1.国际安全局势危机纷呈

2016年以来,全球性和区域性的气候变暖、环境污染、各种自然灾害、重大疫情、核扩散、难民危机、恐怖主义、网络病毒攻击等非传统安全威胁持续发生。国际局势错综复杂、波诡云谲。大国博弈、教派冲突、毒品泛滥,热点地区的冲突与对抗更加激烈,地区局势动荡不安。传统安全面临诸多困境,非传统安全威胁日益凸显,严重威胁到人类安全。


2.中国周边安全形势复杂严峻

在中国周边,各种不安全因素始终存在,充满变数。一是东北不稳定风险剧增。朝鲜的核武器试验、韩国部署“萨德”导弹防御系统、日本安倍政权为谋求政治军事大国目标而加快军事化进程,给中国东北边疆安全造成严重威胁。二是南海争端再起。美国继续以“维护航行与飞越自由”为幌子,其军舰多次进入中国南海岛礁12海里,挑战中国领海主权;日本在东盟国家搬弄是非,挑拨与中国的关系,积极插手南海问题;越南在南海与中国有争议地区强行进行油气开采前的勘探工作,直接挑衅中国的领海主权。三是中亚、南亚安全形势日趋紧张。域外大国向中亚渗透,“三股势力”蠢蠢欲动;阿富汗政府军和国际联军与基地“塔利班”之间冲突不断;国际恐怖组织“伊斯兰国”在多国围剿下加快向阿富汗和巴基斯坦及其他地区逃窜、渗透;印巴严重对立,双方摩擦极易走火;印度边防军队非法越过中印边界进入中国境内,中印边境剧烈对峙。


3.经由边疆的非传统安全威胁日益凸显
一是“非传统战争”不断凸显。如恐怖主义战争、经济战(金融战、汇率战、贸易战、质量战等)、生化战(基因战、细菌战、物种战)、资源战(“水战”、“油战”、战备资源争夺战)、信息战(网络战、信息武器战)、文化战(宗教战、意识形态战、大众传媒战)等,它们以“非杀伤、非致命”的方式实施危害。其危害不仅指向生命健康、生态安全和物种安全,更在于破坏政治、经济乃至颠覆政权。二是“非常规灾害/难”急剧增多。如外来生物入侵、贸易壁垒威胁、重大传染病疫情频发,环境安全威胁(沙尘暴、水污染、洋垃圾、土壤污染等)、重大复合性灾害或灾难、海外华人的不安全事件等,这些非常规“灾害”或“灾难”表现出领域多、传播广、扩散快的非常规破坏力,且分布面广、突发性强,对社会持续稳定发展构成重大威胁,现有安全体系难以防控。三是“非常态危机”极易爆发。“非常态危机”是指由常态危机应对失当而引发的复合性、系统性和异质性冲突的危机。如连续性暴恐袭击而引发民族对立的边疆治理危机,关键性资源崩溃而引发社会安全危机,多发性公共危害而引发政府公信力危机,频繁性不当权力行使而导致社会矛盾普遍激化的执政危机,这些都直接对民众生命健康、社会结构、政权稳定构成整体性、持续性危害。


中国政府在安全文明建设上持续做出努力


中国在全球安全治理中开始发出更多的声音,发挥更大的影响力,努力推进全球的安全文明建设。如通过“一带一路”的国际高峰论坛,建立起“一带一路”倡议的长效化机制,已达成的成果清单涵盖政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通5大类,共76大项、270多项具体成果。“一带一路”将是和平之路、繁荣之路和共享之路。再如在G20峰会上,中国提出要构建创新、活力、联动、包容的世界经济,特别是对于亚太地区的经济安全,中国政府将“坚定不移”地“引领经济全球化进程”“提升亚太开放型经济水平”“破解区域互联互通瓶颈”“打造改革创新格局”。在维护核安全方面,中国的态度也十分积极,中国政府有关加强全球核安全合作的五大倡议是:“构建核安全能力建设网络;推广减少高浓铀合作模式;实施加强放射源安全行动计划;启动应对核恐怖危机技术支持倡议;推广国家核电安全监管体系。”还如,在亚洲特色的安全治理模式上,中国政府践行共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观,主张走共建、共享、共赢的亚太安全之路。2017年,《中国的亚太安全合作政策》白皮书第一次系统阐述了中国对亚太安全的政策主张,其核心是尊重并照顾各方合理安全关切,扩大合作领域、创新合作方式,协调推进地区安全治理,推动区域经济合作和安全合作良性互动。另外,白皮书专门介绍了中国参与救灾、反恐、打击跨国犯罪、网络安全、海上安全、防扩散与裁军等地区非传统安全合作的情况。


在国内,中国政府不断强调以人民安全为宗旨,推进总体国家安全观的落实。2017年2月的国家安全工作座谈会,对当前和今后一个时期的国家安全工作作了整体布局:“强调要突出抓好政治安全、经济安全、国土安全、社会安全、网络安全等各方面安全工作。要完善立体化社会治安防控体系,提高社会治理整体水平,注意从源头上排查化解矛盾纠纷。要加强交通运输、消防、危险化学品等重点领域安全生产治理,遏制重特大事故的发生。要筑牢网络安全防线,提高网络安全保障水平,强化关键信息基础设施防护,加大核心技术研发力度和市场化引导,加强网络安全预警监测,确保大数据安全,实现全天候全方位感知和有效防护。要积极塑造外部安全环境,加强安全领域合作,引导国际社会共同维护国际安全。要加大对维护国家安全所需的物质、技术、装备、人才、法律、机制等保障方面的能力建设,更好适应国家安全工作需要。”


“安全文明”需要世界各国全方位的安全合作。以APEC为例,如卢国学在本蓝皮书《非传统安全合作与亚太安全秩序的重建》一文中指出,非传统安全的合作反映了APEC全体成员对本地区乃至世界安全利益的共同关切,亚太地区大多为发展中国家,有41亿人口,占全球的60%以上,其中40%以上的人口生活在城市且以每年2.3%的速度增加。在非传统安全的多样性和普遍性方面,亚太地区是全球其他地区都无可比拟的。自1997年金融危机开始,APEC内的安全议题经历了一个“导入—扩展—凸显—升级—泛化—理性回归”的递进过程。因此,彻底摒弃“冷战思维”,以东亚传统文化中的“和合”理念为指导,以推动亚太非传统安全合作为突破口;通过搭建一个长期、稳定、有效的非传统安全合作框架,发挥各国在应对非传统安全问题上的优势,才能真正实现亚太地区长久和平、和谐发展。


总之,安全文明建设需要全面的“共商、共建、共创、共赢、共享”。中国的和平崛起与联合国对“一带一路”倡议的认可与支持,使得全世界在“逆全球化”迷雾中看到了新的希望;中国推进国内全面共享与全民共享的安全文明方略,使得中国进入了更稳健发展与更文明的新历史时期。


“一带一路”是中国式的全球化与全球安全思维


“一带一路”不仅是中国式的全球化,而且也是中国全球安全思维的重要体现。“一带一路”虽说直面的是“经济”和“贸易”,但核心是安全与发展,最终目的是打造“人类命运共同体”。安全是发展的基础和保障,“一带一路”“聚焦”于安全,推动世界向更加具有包容性的方向发展,其所展现出来的是中国的全球性安全思维。求安全谋发展是世界人民的期盼,也是主权国家的应有责任。中国提出“一带一路”战略倡议,既立足于国内的安全与发展需要,同时又高度契合世界各国自身的安全与发展需要,是有效解决人类“安全困境”和摆脱“修昔底德陷阱”的重大战略举措。


“一带一路”直面的是“经济”和“贸易”,核心是安全与发展。“一带一路”不仅聚焦安全,推动世界朝更具包容性的方向发展,而且也为世界的可持续安全提供了可靠的“平台”和“机制”。“一带一路”主张“一带一路”沿线国家以及域外国家积极参与其中,以亚洲基础设施投资银行等为重要依托,共同制定符合各方利益需求的合作机制与贸易规则,共享机遇、共谋安全、共同发展和共创繁荣。虽说“一带一路”由中国倡议,但其惠及世界各国人民,中国在其中并“不谋求主导地位、不经营势力范围、不干涉别国内政”,当然这也不可能是中国版的“马歇尔计划”。“一带一路”是中国式的“全球化”,其倡导和践行“五通”,履行“道义为先、义利并举、多予少取、先予后取”的新型义利观,这必将有效推进沿途国家、地区乃至世界的共同安全与共同发展。这是中国基于自身发展和安全的需要,是中国“共享安全”所谓“共享安全”,指的是以人类共同体作为安全的中心立场,以人的生命保护作为安全的价值基点,以社会的安宁繁荣作为安全的优先目标,以和谐共建与合作共赢作为国家间安全互动的至上原则。详见余潇枫《“共享安全”:非传统安全研究的中国视域》,《国际安全研究》2014年第1期。理念的重要体现。“一带一路”倡议(战略)强调“利益共享”与“责任共担”,强调“合作共赢”与“安全共享”,倡导“共商、共建、共享”,认为国家与国家间的利益与安全并非“零和博弈”,而是“合作共赢”与“安全共享”。


自冷战结束以来,美国成为世界上唯一的“孤独的超级大国”,综合国力处于世界之巅。与此相对应的是美国国际政治舞台上愈发“随心所欲”,处处推行“单边主义”、霸权主义和强权政治。这已成为现行国际体系的最大“挑战者”和不稳定的主要因素,不得不引起世人的忧虑和警惕。这也表明,“单边主义”在当今世界的发展潮流中是行不通的,而构建“人类命运共同体”将是我们唯一的选择。


为此,要有效解决人类面临的“安全困境”和摆脱“修昔底德陷阱”,确保人类的可持续安全与可持续发展,就必须放弃“合则用、不合则弃”的“单边主义”安全思维和强权政治,共同打造一个以“合作共赢”为核心的“人类命运共同体”。这是中共十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央在新的历史征程上,在人类正处于大变革、大挑战、人类共同面临的风险不断增多的情况下,为实现全人类求和平谋发展的共同愿望,所倡导和提出的中国模式与中国方案。“人类命运共同体”表明,我们需要“系统”地看待世界各国人民的利益与安全,力求打造一个世界范围内各国共同安全与共同发展的新模式与新秩序,强调“世界命运应该由各国共同掌握,国际规则应该由各国共同书写,全球事务应该由各国共同治理,发展成果应该由各国共同分享”。也就是说,我们要迈向“人类命运共同体”,就必须做到世界各国相互尊重、平等相待,平等地参与地区和国际事务;就必须坚持合作共赢、共同发展,摒弃零和思维,树立合作共赢的新理念;就必须实现“共同、综合、合作、可持续的安全”。


为此,中国提出了“一带一路”倡议。“一带一路”不是单纯的经济与贸易发展倡议,其最终的使命是打造“人类命运共同体”的合作平台。“一带一路”是中国全球安全思维的重要体现,其成功践行必将有利于推动中国中西部地区与东南沿海地区发展的平衡,巩固边疆、海疆的安全,有效打击“三股势力”和海盗等,进而有效消解我国在传统安全和非传统安全上的威胁。“一带一路”从海陆两路经由东南亚、中亚、西亚到达欧洲和非洲,沿线地区的传统安全与非传统安全问题十分突出。“一带一路”定位于经济,借助于政治(外交),而解决的却是安全与发展问题。“一带一路”必将有效化解人类所面临的发展瓶颈和安全困局。“一带一路”的顺利实施必将产生诸多的共同利益,使得参与者(国家)最终能够形成利益共同体、命运共同体和责任共同体。这必将有助于世人更加清晰地了解中国“一带一路”的战略意图,减少国家间不必要的战略猜疑和对抗,增进彼此间的信任、交流与合作,进而正确引导人们在参与“一带一路”建设和制定相关政策、策略时,认识到这个战略意图的必要性与合理性,共同打造“人类命运共同体”。这样,由中国崛起所引发的所谓“中国威胁论”便不攻自破,周边国家以及某些大国对中国的安全战略疑虑也可以逐渐消除。对于参与“一带一路”建设的广大发展中国家而言,“一带一路”必将为它们的发展注入强劲的动力和创造良好的外部环境,这样由贫困、落后所引发的国家动荡、海盗、极端主义和恐怖主义等诸多传统安全和非传统安全问题也将得到有效的化解。


总而言之,“一带一路”作为中国的全球安全思维,其顺利实施必将打破人类面临的“安全困境”和“修昔底德陷阱”怪圈。毕竟,“一带一路”倡导的是“共享机遇、共同发展、共创繁荣”,其最终目的是打造互利共赢的“人类命运共同体”。当然,“一带一路”也是中国有效承担大国责任(履行国际道义),实现中国梦和世界梦的必然选择。

引发国际恐怖主义的关键因素在未来5年没有减弱的迹象


未来,一种更加渗透于人们身心的不安全因素将普遍存在。心理方面的不安全因素主要来自对工作保障的担忧以及围绕人口迁移和移民的恐惧。同时,恐怖主义和内部冲突将很大程度上干扰全球化的进程,使得与国际商务相关的安全成本大大提高,包括更严格的边境控制政策、贸易模式和金融市场。另外,大国之间的冲突、潜在的大规模杀伤性武器(WMD)的扩散也将无处不在地增加世界的不安全感。蓝皮书分析指出,引发国际恐怖主义的关键因素在未来5年丝毫没有减弱的迹象。


一是穆斯林身份认同的兴起将在中东内外创建一个传播激进伊斯兰意识形态的框架。专家评估认为,大多数的国际恐怖组织将继续认同伊斯兰激进组织,并随着穆斯林的团结继续卷入国家和地区中的分裂斗争,这一现象主要集中在西欧、东南亚和中亚。


二是极端恐怖主义思潮助长恐怖组织的兴起成为另一个日益令人关注的问题。“伊斯兰国”组织快速崛起,改变了国际恐怖主义的格局,其影响力不仅取代了“基地”组织,也加大了博科圣地、青年党等原有极端主义团体在该地区的蔓延,给其他恐怖组织带来信心——新哈里发的建立将不再是一个梦想。


三是恐怖组织继续依附地区冲突和社会矛盾发展壮大。“大多数恐怖活动发生在有新老冲突交织的国家,凸显恐怖分子利用社会中的政治、社会和经济分裂来建立和推进他们事业的野心。恐怖分子在越来越多的冲突中造成大规模的人道主义危机和难民潮。”2020年之前的“武装冲突和恐怖主义相互交错的情况将继续对全球安全局势产生影响”。

中国应对周边水资源安全面对诸多现实困境


水资源是国家生存和发展的基本保障条件,是一种具有稀缺性的战略资源。随着经济发展、人口增加和气候变暖的影响,水资源安全问题开始在中国周边密集爆发,成为影响中国周边安全与周边关系构建的一个重要的安全性问题,如何推动水资源安全事关亚太地区的稳定与发展。


(一)管理机制滞后
从整体上看,中国缺乏对跨国界性质的水资源管理进行足够的上层设计与战略规划。在中国,对于水资源管理的工作“分割”于十几个国家行政部门之中,管理部门的职能权限存在交叉,且权责不清,彼此之间在污染防治、防洪减灾、生态环境保护等水事务上缺乏充分、有效的沟通与协调,这一方面很容易造成与周边邻国的水资源问题的发生,另一方面很难高效地协调处理发生的水资源纷争事件。


(二)战略互信不足
周边与中国共享水资源的国家中,有三个“拥核国家”——俄罗斯、印度和巴基斯坦,四个军事大国——俄罗斯、印度、巴基斯坦和越南,有五个国家在第二次世界大战之后与中国发生过战争——印度、巴基斯坦、越南和柬埔寨。在如此复杂的地缘政治环境中,中国和周边国家之间的战略互信严重缺失。尤其是随着中国快速崛起,综合国力之间的差距日益拉大,很多周边国家认为中国是一种安全威胁,需要借助美国等外在力量来平衡中国的影响力,最大限度地保障自身安全,同时又接受中国的投资和援助,推动与中国建立双面性水资源合作机制。周边国家这种“两面下注”的策略选择,反过来使中国在制定水资源合作政策的时候更加谨慎,注重从国家整体发展和安全的角度进行统筹考虑。


因此,战略互信的缺失是中国和周边邻国水资源合作水平较低的重要原因之一,目前的合作内容还基本上停留在局部河流段水文信息的有限分享上,涉及水资源开发利用以及水量分配等实质性合作还几乎没有展开。


(三)水外交与战略缺失
水外交是一个系统性、统筹性的对外交往事务,涉及一个国家的政治、经济、社会等诸多领域,水外交的执行主体需要综合外交、水利、环保、农业以及国家和地方的对外投资等多个部门与机构,并且有相关机构从国家层面对执行主体的对外行为进行统一协调。相较于美欧等国,中国目前还没有明确而系统的水外交战略,水外交的开展缺乏统一和长远的设计,外交策略上还多属于应急式、临时性的行为。每当中国和周边国家发生水争议时,通常是外交部门对外进行“简短”的回应和表态,其说服力有限,很难有效地回应周边国家的质疑,“驳斥”“中国水威胁”的论调。



另外,中国在解决与周边国家的水资源安全问题上,倾向于双边方式解决,通过开展双边对话和协商,制定双边合作机制来解决共同面对的问题。在东北亚地区,中国和俄罗斯从2005年开始开展水质保护和防污染的合作;在中亚,中国和哈萨克斯坦在霍尔果斯水利联合开发、额尔齐斯河与伊犁河水量分配和科研技术等方面开展合作,建立了中哈利用和保护跨界河流联合委员会等机制性框架;在南亚,中国和印度、巴基斯坦、孟加拉国等国家开展关于雅鲁藏布江-布拉马普特拉河和朗钦藏布江-萨特累季河两条河流汛期水文资料信息共享合作;在东南亚,中国和湄公河国家在澜沧江-湄公河的汛期水文信息、湄公河水利开发、航运等方面开展了机制化的合作。从整体上,中国和周边国家的水资源合作还处于起步阶段,目前的机制架构尚不足以有效地解决和应对周边的水资源安全问题。



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