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报告精读 | 北极蓝皮书:北极地区发展报告(2016)

近日,中国海洋大学及社会科学文献出版社共同发布了《北极蓝皮书:北极地区发展报告(2016)》一书。

过去20年间,北极地区的气候变化形势严峻,受其影响,北极自然环境和生态系统发生显著变化,北冰洋海冰范围缩小,北极地区因气候变化、环境改变、经济大发展引发地区政治、经济和社会等方面格局巨大变化,进而对传统的北极治理模式提出了挑战,北极议题在地缘政治和国际事务中的关注度大幅提升。人类活动在北极地区的增加带来了新的治理问题,应对北极地区面临的挑战要求提升北极治理的能力,北极区域治理加速发展。

北极理事会(Arctic Council)是目前最主要的北极区域合作机制,是北极国家、北极原住民群体在北极问题上开展合作、协调和交流的平台。北极国家重视在北极理事会框架内加强和拓展北极事务合作,在北极治理的新形势下北极理事会也面临发展方向上的重要抉择,北极理事会的发展和改革成为北极治理的重要环节。本文将在概述北极区域合作机制兴起和发展的基础上,重点分析北极理事会的组织架构、治理功能及其局限和挑战,梳理北极区域治理的进展和趋势,分析北极理事会在这一体系中的特殊角色。


北极蓝皮书


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北极区域治理的现状

由于常年有海冰覆盖、自然条件恶劣,20世纪中叶之前北极一直被视为不适宜人类居住的地球边缘地带,北极地区的人类活动稀少,北极并未受到国际社会的重视。冷战时期,北极的军事战略价值凸显,美苏两国在白令海峡隔海对峙,在沿岸部署战略武器系统,北极成为北约、华沙两大阵营进行军事对抗的前沿阵地,军事化状态下北极合作无从谈起。直到冷战结束后,在环境运动、国际政治等多种因素的共同作用下,大规模的北极区域合作才真正兴起,北极区域合作机制才建立起来。


1.北极区域合作的兴起

20世纪七八十年代国际形势发生重要变化,为北极合作的兴起创造了条件。

首先,北极环境问题的凸显对区域内的国家提出了开展合作的要求,共同的环境关切奠定了北极区域合作的基础。全球性的环境运动蓬勃发展,环境保护和可持续发展成为这一时期的重要议题和特征。在这一背景下,科学研究揭示了北极的环境问题,气候变暖、臭氧层减少、持久性有机污染等全球环境问题在北极地区的影响凸显,要求相关国家通过多边合作应对环境污染问题。切尔诺贝利核爆炸事故以及瓦尔迪兹号油轮漏油事故的发生,更强化了北极国家采取措施共同保护北极地区环境的决心。1988年起芬兰政府积极推动北极环境会议的召开,协调北极国家就北极环境保护的多边合作进行磋商。

其次,北极原住民运动推动了北极地区民事领域的合作进程。20世纪五六十年代在世界范围种族运动的影响下,原住民运动也发展起来。北极地区的原住民纷纷联合建立组织,参与有关原住民、人权、北极和环境的国际议程,争取原住民的政治、文化、经济、社会等权利,其中包括推动国际劳动组织《关于独立国家境内原住民和部落民族的第169号公约》的通过。1956年芬兰、苏联、挪威和瑞典境内的萨米民族组建了萨米理事会,1977年加拿大、阿拉斯加和格陵兰地区的因纽特人联合召开了因纽特人北极圈会议,后来发展为因纽特人北极圈理事会(Inuit Circumpolar Council)。在国内层面,北极原住民不断向所在国家争取政治权利和土地所有权,要求北极国家尊重和保障其在北极地区的生存和发展利益。北极原住民建立跨国组织,并积极主张其利益诉求,促使北极国家加强在北极事务上的政府间合作,北极居民及当地可持续发展成为北极国家和地方政府开展合作的重要内容。

此外,北极区域合作的兴起深受国际关系和地缘政治格局的影响。冷战结束激发了各国开展区域合作的热情,也为苏联和西方国家开展合作铺平了道路。70年代冷战出现了短暂的缓和期,加拿大、美国和苏联之间开展了一些关于北极科研的双边和多边交流与合作,其中一个重要成果就是在国际自然及自然资源保护联盟的促进下,由加拿大、丹麦、挪威、美国和苏联五国签订了《保护北极熊国际公约》。但这些零星的合作非常有限和脆弱,北极国家的多边合作到冷战结束才真正开启。苏联解体前夕政局发生重大变化,戈尔巴乔夫发表著名的摩尔曼斯克讲话,公开倡议在北极地区进行战略安全、科学研究等方面的合作苏联对北极和平、安全和发展提出了六个方面的倡议:建立北欧无核区、限制北欧附近海域的海空军活动、和平开发北极自然资源、合作开展北极科学研究、联合保护北极环境、向国际航运开放北方海航道。希望打破美苏冷战对抗的格局,实现北极的和平与发展。冷战结束以后,北欧国家对北极安全依然担忧,希望借助环境保护、区域经济复苏等低敏感领域的合作,恢复北极地区的和平稳定发展。

在上述因素的影响下,自90年代起,北极区域合作在科学研究、环境保护、地区经济社会发展等多个领域迅速发展,建立起一批区域合作组织,在促进北极地区的和平与发展方面发挥了重要的作用。


2.北极区域治理机制及其活动

北极区域合作的历史不过30年,专门针对北极的合作机构密集建立,北极区域合作在双边、地区、区域乃至国际各个层面推进,多元化的区域合作组织建立起来,合作取代冲突和对抗成为当前北极地缘政治的主流和现实。北极区域合作贯穿于多层面,除了传统政府间合作外,合作主体还延伸到地方政府、国家议会、跨越政治国家的原住民群体、科研机构、商业组织乃至个人,形成了立体化的北极合作网络。合作领域广泛,科学考察研究、生物及生态系统保护、自然环境保护、区域经济社会发展是主流合作领域,安全事务的合作目前还仅限于海事安全领域。下文按照合作领域介绍重要的北极区域治理机制及其活动。

环境保护是北极区域合作的重要主题,也是最初北极国家政府间合作的核心。北极环境合作的第一个重要成果就是《北极环境保护战略》(AEPS)。北极国家共同签署这一战略,确定了北极地区环境保护战略的目标和原则,指出北极面临的主要环境问题,在分析有关保护北极环境的国际机制及其不足的基础上制定了行动计划和措施。AEPS下设工作组和任务组其工作内容大致包含以下几个方面:北极监测和评估项目组(AMAP)评估特定污染物的水平和影响,北极动植物保护工作组(CAFF)处理物种和栖息地保护问题,北极海洋环境保护工作组(PAME)评估加强国内和国际海洋环境污染规制措施的必要性,应急预防准备和反应工作组(EPPR)制定针对环境事故应采取的合作应对方案,此外还设立了可持续发展和利用任务组,针对北极地区面临的环境问题开展基础性的项目活动,以确定具体环境问题的性质和程度,并研究治理这些问题的行动方案。AEPS工作组在短期内取得了许多基础性的重要成果,完成了《北极环境状况报告》《北极圈保护区网络战略行动计划》《北极地区生物多样性保护合作战略》《北极远海油气指南》等研究报告和行动计划,为北极国家政府采取国内治理措施或联合行动提供了指南。此外,北极国家还通过可持续发展和利用任务组制定了《北极地区环境影响评估指南》,配合了当时刚缔结的《关于跨境环境影响评估的埃斯波公约》,通过开展区域合作敦促和协助相关国家在区域或国内层面履行多边国际环境保护条约中的义务和责任。

1996年9月,北极国家达成协议,建立了北极理事会,这是第一个北极政府间区域性论坛。北极理事会继承和发展了已有的环境保护工作组,如在北极监测和评估项目组的基础上,最初建立了一个致力于预防、减少和消除北极环境污染的行动计划,逐步发展成为北极理事会第六个常设工作组——北极污染物行动计划工作组,推动减少污染物排放的国内行动。北极理事会负责处理除军事安全议题之外广泛的北极事务,在AEPS环境保护议题之外明确增加了可持续发展的内容,成立了可持续发展工作组(SDWG)。该工作组成立以来已经开展了大约65个项目和活动,其工作议题包含六个方面:北极人口健康和居民福利,经济可持续发展和社区持续繁荣,包括原住民语言在内的教育和文化遗产,生物及非生物自然资源的管理,适应气候变化,基础设施建设。工作组的工作积极融合北极居民的传统知识,原住民组织在其项目中的参与非常广泛。当前北极理事会的工作涵盖环境与气候、生物多样性、海洋、北极地区的居民等北极事务,是目前最主要的北极区域合作组织。

科学研究领域的北极合作组织众多,包括北冰洋科学委员会、新奥尔松科学管理委员会、北极研究管理者论坛等,其中最重要的是国际北极科学委员会(International Arctic Science Committee)。新奥尔松科学管理委员会成立于1994年,目的是加强在挪威斯匹次卑尔根群岛(又译斯瓦尔巴群岛、斯瓦尔巴德群岛)新奥尔松地区开展北极科学研究的国家之间的合作与协调。委员会定期召开工作会议,供各国专家交流研究成果,共享野外作业实验条件和观测数据资料,同时注意避免科学活动对环境的破坏。国际北极科学委员会成立于1990年,最初由8个北极国家科研组织的代表成立,随后对域外从事北极科学考察的国家开放,目前其成员已经囊括了所有参与北极研究的22个国家的科学组织,北极国家和非北极国家的研究机构享有完全平等的成员身份。虽然国际北极科学委员会是一个非政府间组织,但其成员身份只对国家级科研机构开放,具有鲜明的政府色彩,其职能也具有较明显的管理、组织性质。国际北极科学委员会是北极理事会的观察员,积极为北极理事会及其参与成员提供科学建议,还与一些工作组联合开展项目,共同完成北极气候影响评估报告等重要的成果。委员会积极协调并指导各国的北极考察活动,针对一些重大科学问题组织实施庞大的国际合作计划,具有代表性的有俄罗斯北极国际科学行动(ISIRA)。为了科学规划北极科学研究的开展,国际北极科学委员会发起或组织了国际北极研究规划会议(ICARP)、北极科学峰会周(ASSW)等具有重大影响的科学活动。

10年一届的国际北极研究规划会议已经召开3次,会议发布的报告确定了未来重大前沿北极研究议题及项目计划,对指引北极研究的方向发挥了重要作用。其会议成果不仅为科学家群体提供了设计联合研究计划的机会,激发了致力于北极研究的科学家的共同体意识,而且将北极科学推送到更广泛的前沿研究进程中,加强了北极科学与全球科学的联系。自1999年以来,北极科学峰会周每年召开,主要目的是提供一个将北极研究者和研究组织聚集起来加强国际协调、协作的机会,解决北极科学组织之前缺乏密切的联络和协作的问题。目前,欧洲极地委员会、北极研究管理者论坛、北极大学等均成为北极科学峰会周的国际协调组成员,国际冻土协会、国际北极科学委员会以及北极理事会工作组也积极参与这一科学活动,北极科学峰会周成为北极科学组织之间加强交流合作的正式会议。2001年北极大学(UArctic)成立,这是一个由从事北极教育和研究的大学、学院、科研机构及其他组织组成的合作联盟,致力于建立基础设施和加强资源共享,使成员机构可以更好地服务北极居民和地区。目前联盟成员已经超过170个,北极大学是唯一真正的环北极高等教育机构,也是世界最大的教育研究网络之一。北极大学成员以8个北极国家的科研机构为主,此外还有21个非北极国家的科研机构加入,其中中国成员达10个北极大学现有10个中国参与成员,包括国家海洋局第一海洋研究所、第二海洋研究所、第三海洋研究所,中国极地研究中心,国家海洋环境预报中心,环境保护部环境发展中心,中国海洋大学,大连海事大学,中国环境科学研究院,中国气象科学研究院,接近非北极国家成员总数的一半。中国参与成员以政府及其下属的科研机构和单位为主,2013年6月中国海洋大学被接纳为北极大学成员,成为国内第一个加入北极大学的高校。

地区合作与发展是北极区域合作的重要议题,围绕这一共同需求,北极地区建立了多个次区域合作机制。巴伦支地区建立了两个层次的合作机制,第一个是政府间合作论坛,第二个是地方合作论坛。1993年1月巴伦支海欧洲-北极理事会建立,最初目的是改善冷战时期巴伦支海域长期存在的东西方对抗和分立,促进巴伦支地区和整个欧洲的和平、安全、稳定与发展,丹麦、芬兰、冰岛、挪威、丹麦、俄罗斯及欧盟委员会是其成员,美国、加拿大、波兰、日本等域外国家具有观察员身份。由地方政府和萨米理事会签署议定书成立的巴伦支地方理事会(Barents Regional Council)致力于地方间的合作交流,目前成员包括芬兰、挪威、俄罗斯、瑞典的14个县或相当于县的次国家地区实体。两个理事会在保持独立的基础上又保持着紧密的联络。巴伦支海欧洲-北极理事会设立了开展经济、环境、救援、交通以及森林领域合作的工作组,巴伦支地方理事会也设立了关于环境、交通和后勤保障、投资和经济合作的工作组,两个理事会还在健康和相关社会问题、教育和研究、能源、文化、旅游、青年等议题上联合开展工作,此外还设有一个专门针对原住民的工作组。巴伦支地区的合作领域非常广泛,除外交部部长外,成员国交通、环境、文化等事务的主管部长也定期出席理事会会议,推动区域合作的务实发展。巴伦支地区的合作有效促进了相关国家的互信,推动了2010年9月俄罗斯与挪威在巴伦支和北冰洋地区海洋划界协议的成功签订。始于1971年的北欧部长理事会(Nordic Council of Ministers)是北欧地区开展合作的官方政府间机制,分为若干个部长理事会,分别负责在多个领域开展北极区域合作,其宗旨是提升北方地区原住民的生活质量,促进北极居民的社会文化发展,同时保护北极脆弱和独特的自然环境,保障北极地区的资源可持续利用。


3.北极区域治理的特点

北极区域治理在发展的过程中呈现三个重要特点,一是北极原住民的广泛参与,二是治理方式的软法性,三是机制分散、不成体系。

第一,北极原住民群体是北极治理的重要参与主体,为北极治理做出了重要贡献,这是北极区域治理的鲜明特点。北极国家早在1991年签署《北极环境保护战略》时就赋予了因纽特人北极圈会议、萨米理事会和苏联北方人民协会三个原住民组织观察员的身份,丹麦还资助建立了原住民秘书处,协助原住民组织的交流与参与。到北极理事会时期,符合标准的原住民组织被正式赋予永久参与方的地位,在北极理事会的活动中享有高于域外国家和相关国际组织作为观察员的地位。北极原住民有权参与所有工作组的工作,充分参与和表达他们的意见,以维护原住民的利益。《北极远海油气指南》中就有专门关于北极社区、原住民、动植物保护的内容,并强烈建议北极国家针对油气勘探开发应事前咨询有关原住民并保障其有效参与。《北极海上航运评估报告》中也有专章阐述北极居民及环境保护的内容,敦促相关国家在海事活动的计划阶段应当保证沿海社区的参与。北极原住民深度参与北极理事会的工作,不仅为北极事务贡献了原住民特有的传统和地方知识,而且提高了北极理事会的合法性。在巴伦支双层架构的合作框架内,原住民实际上也享有超越观察员的特殊地位。地方理事会在1995年建立了关于原住民的工作组,由萨米民族、涅涅茨民族等代表组成,除开展工作组工作外,还具有向两级理事会提出建议的职能,其中工作组主席在理事会部长级会议上代表该地区的原住民,在地区理事会和委员会也有原住民代表,保证原住民群体能够表达其利益和需求。原住民关注的生存和发展议题需要在北极区域治理中受到尊重,原住民事务是区域治理的重要内容,原住民群体也是开展北极区域治理的重要参与力量。

第二,北极区域治理机制普遍建立在软法文件基础上,组织化程度缓慢提升。最初北极国家的环境保护合作只是建立在《北极环境保护战略》的基础上,甚至没有一个组织实体来管理和执行,仅仅通过设立若干工作组实施战略中的具体措施,通过定期会议管理和推动北极环境保护工作。北极理事会的建立推进了北极区域合作的制度化进程,北极理事会制定了关于会议、决策等的程序规则以及工作组的职责,为北极环境合作提供了一个实体。然而,北极理事会仍然算不得国际法意义上的国际组织,而只是一个组织化程度较低的政府间论坛。北极理事会缺乏条约或宪章等法律文件明确授予其独立的法律人格,无权制定和实施具有强制约束力的法律文件;北极理事会缺乏强制性的财政制度,没有独立可支配的资金开展项目,工作组的启动和运行依赖成员国的自愿资助;长期没有固定的秘书处,也没有其他组成机构负责行政管理,依赖松散的工作组开展工作,缺乏内部组织协调。巴伦支海欧洲-北极理事会也建立在政府宣言基础上,组织结构与北极理事会类似。尽管存在上述局限,但北极区域治理机制的软法性适应了当时北极地缘政治的实际情况,消除了美国等国家担心受到过度制约的顾虑,也为北极原住民参与北极治理灵活创设了特殊主体资格。受惠于软法机制便于达成协议、无须经过国内批准程序、制度简单灵活等优势,北极区域合作机制得以迅速建立和发展。2006年和2011年巴伦支海欧洲-北极理事会和北极理事会分别建立了固定的秘书处,区域合作机制的制度化程度在逐步提升,以适应北极治理的任务和需求。

第三,多元化的北极治理机制是自下而上自发建立的,没有一个统领性的指导框架,不同合作机制之间的关系非常脆弱。着北极合作机制的增加,一些合作组织之间建立了双边合作关系,希望加强交流和协作。例如,国际北极科学委员会与众多极地和全球研究组织都通过签署备忘录等方式建立了正式的伙伴关系,北方论坛与北极大学、联合国开发计划署等组织机构也签署了合作协议。然而这些局部、零散的双边关系并没有解决北极治理不成体系的问题,这一点可以从北极理事会与其他区域合作组织的关系中表现出来。北极理事会接纳了众多政府和非政府组织作为其观察员,其中包括北欧部长理事会、国际北极科学委员会、北方论坛等北极区域性合作组织。然而观察员的主要职能是“观察”理事会工作,依托观察员身份开展的沟通和协调依然有限。北极理事会与其他更多的区域合作组织并没有建立制度化联系。北极经济理事会被认为是一个独立机构,然而它由北极理事会协助建立,且在其程序规则中将“为北极理事会工作提供建议和商业视角”列为北极经济理事会的目标之一,导致二者的关系并不清楚。执行两个北极海事合作协议的北极海岸警卫队论坛与北极理事会没有正式的联系。这种分散化的治理形态对未来加强北极事务的综合管理提出了挑战,随着北极治理进程的推进,加强内部体系化将被提上日程


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北极区域治理的发展趋势

进入21世纪,北极地区的气候变化得到科学研究和认识。北极理事会2004年发布的《北极气候影响评估报告》是第一个评估北极气候变化影响的综合性、跨学科报告,由北极监测和评估项目联合北极动植物保护工作组以及国际北极科学委员会合作完成,汇集了超过250名科学家和6个北极原住民组织参与。报告指出,随着气候变化给北极地区带来的全方位影响日益凸显,北极可持续发展面临巨大挑战,北极议题在北极国家的国内政策和国际事务上的重要性提升。北极地区从冰封走向开放带来了新的治理需求,新的利益相关方参与到北极事务治理中,北极国家与其他利益相关方加强合作,采取应对措施,北极治理进程加快


1.北极治理机制复合体(regime complex)的发展

近20年以来,气候变化深刻影响了北极合作议程及北极政策的制定,具有法律拘束力的专门性北极规则产生,北极治理形势出现新发展。

在双边层面,绝大多数北极海域管辖权争议已通过双边谈判达成划界协定的方式得以解决,北极沿海国200海里以外大陆架界限问题的解决正在《联合国海洋法公约》框架内有序推进,挪威、俄罗斯、丹麦、加拿大纷纷向大陆架界限委员会提交关于北冰洋海域的大陆架划界案,并通过双边磋商解决重叠主张问题。

在区域层面,为了加强北极海域范围内的海事安全,北极八国在北极理事会的协助下达成《北极海空搜救合作协定》《北极海上油污预防和反应合作协定》两个具有法律拘束力的多边条约,加强北极海域的海事安全保障,防止海上溢油污染事故的发生,2015年10月还组建北极海岸警卫队论坛,加强水域安全保障和管理。2014年北极经济理事会成立,由北极国家和原住民组织提名的商业代表组成,以促进负责任的投资和经济开发活动为宗旨,制定了自己的程序规则和战略计划,为北极国家和北极原住民组织提名的商业代表提供了建立联系、沟通信息、鼓励商业合作的平台。在北极理事会框架外,2013年冰岛牵头召开北极圈论坛(Arctic Circle Forum),这是目前关于北极未来的国际对话和合作的最大的会议,作为一个开放的民主平台,任何关注北极发展及其全球影响的政府、非政府组织、企业、大学、个人均可参加。

在国际层面,针对北极海域特殊的航行条件,国际海事组织先后出台了《北极冰覆水域船舶航行指南》《极地水域船舶航行指南》,然而这些文件仅具有建议性质,无法保障通行船舶的实际遵守。为了克服执行上的困难,国际海事组织着手制定具有法律拘束力的极地航行规则,经过多年国际磋商出台了《极地水域操作船舶国际规则》,2017年1月1日正式生效。新生效的极地航行规则对航行于北极水域的船舶规定了更高的建造、装备、人员配备、排污标准,对应对海上航行活动增多带来的人身安全风险和海洋环境污染风险具有重要意义。针对北冰洋可能出现重要渔区的预测,美国政府积极推动实施预防政策,促使北极沿海五国达成暂时禁止不受管制的在北冰洋公海捕鱼活动的联合声明,北冰洋五国正在主导相关国际磋商,目标是达成限制在北冰洋捕鱼的多边条约。

近年来北极区域治理呈现两个重要趋势,一是治理中心从陆地转向海洋,北极议题从以环境保护为核心向综合性可持续发展过渡和倾斜;二是域外国家的参与逐渐深入,北极治理机制呈多元化发展。由于北冰洋海域大面积被海冰覆盖,人类对海洋利用活动受限。早期北极治理主要聚焦北极陆地的环境保护、生物物种保护、大气污染物的防控等议题,随着北冰洋海冰消融和海域开放时间加长,北冰洋的资源潜力受到关注,北极航运、大陆架油气开发、生物资源捕捞等被提上日程,围绕北冰洋开发利用活动的规制成为北极治理的重点。

北极地区的自然环境及地缘政治、经济社会发展与全球其他地区的联系越来越密切,许多北极区域治理的问题呈现“跨区域”(transregional)的属性。从自然环境看,北极是地球系统中的重要一环,通过大气、海洋和河流与南方地区相互作用。北极地区面临的一些环境问题与其他区域的影响息息相关,如持久性有机污染物以及气候变化,北极国家无法单独应对和解决,需要域外国家的协作。在经济社会发展方面,在经济全球化影响下北极将逐步融入世界体系中,北极地区油气资源市场以及北极航道的利用者聚集在东亚等地区,相当数量的北美原住民群体的动物毛皮制品市场在欧洲,这些域外地区和国家的相关行动和政策导向对北极当地经济社会的发展有重要影响。随着北极向世界体系开放,域外力量和因素对北极区域治理的影响将日益显著,北极治理结构不得不对此做出回应,更大程度上吸收对北极经济社会发展有重要影响的域外国家参与。因此,北极航行规则必须在国际海事组织这一全球性平台上制定,关于北冰洋公海捕鱼管理机制的安排也必须纳入重大利益相关方进行磋商。北极治理的区域性与全球性相互交织,不同领域的北极治理机制差异显著,这种差异性也增加了机制协调的难度。

从发展模式上看,北极区域治理没有发展出综合性的北极条约,而是呈现“条块化”“领域化”形态,关于北极航运、捕鱼、科学研究、海事搜救、油气开发等事务的制度安排在不同轨道上发展,逐步形成一个北极治理“机制复合体”。这一机制复合体由一系列聚焦于北极地区而又不存在隶属层次关系的机制安排组成,每个机制在法律属性、职能范围、空间范围、参与主体等方面都有很大差异,有些领域产生了专门的法律制度和规则,有的只有建议性指南,有的制度产生于全球性国际组织,有的仅限于在较为封闭的区域机制中讨论。目前北极治理机制复合体碎片化特征明显,分散的机制安排之间并无统一的指导和协调,针对不同议题产生的机制安排相互作用很容易产生摩擦和冲突,未来还可能产生交叉重叠。


2.北极理事会的角色变革

一个有效的机制复合体既要保障各组成机制顺利运作,又要使组成机制之间相辅相成、相互促进。北极区域治理在多元化平台上推进,缺乏处理不同机制间相互关系的更高层级的指导原则,由于人类活动具有相互影响的特征,因此针对这些事项的机制安排可能会在互动过程中产生摩擦和冲突,制约北极治理的有效性。北极治理需要在不断发展中提升协调程度,从碎片化走向一体化。

作为当前最主要的区域治理机制,北极理事会受到越来越多的重视。北极国家纷纷出台专门的北极战略和政策,派遣高级别官员参加北极理事会会议,中日韩等域外国家也积极申请成为北极理事会的观察员,目前共有12个域外国家通过申请成为北极理事会永久观察员,大多数已经出台了本国的北极政策或北极事务指导方针。作为最主要的区域合作论坛,北极理事会是北极治理中的重要环节,其定位和发展方向将对未来的北极治理产生重要影响。

近年来北极国家加强北极理事会的机制建设,包括设立固定秘书处、制定观察员手册、设立项目支持基金、规范附属机构的运行、加强对外宣传等措施,强化北极理事会作为最重要区域合作论坛的地位。在北极治理机制复合体中,北极理事会作为北极国家共同组建的专门开展北极合作的政府间论坛,是最适宜发挥整合协调作用的组织。从促成两个北极海事合作协定的签署和北极经济理事会的成立,到设立北极科学合作以及海洋合作任务组探索加强北极合作的安排,北极理事会正在发挥着作为基础、核心合作平台的辐射作用,推动建立新的北极合作机制,拓展北极合作领域。然而不容忽视的是,北极理事会与其他合作机制之间的关系非常脆弱,授权范围有限以及能力建设不足等阻碍了北极理事会在北极治理中发挥更大的作用,要求北极理事会改革的声音非常强烈。为了在北极区域治理体系中保持核心地位,发挥整合领导北极治理体系的作用,北极理事会必须推进改革,在以下三方面做出创新性调整。

首先,在参与机制方面,目前的北极理事会是一个相对封闭的区域性论坛,成员限于8个北极国家,仅开放观察员身份给非北极国家和相关国际组织,非北极国家几乎无法参与到政策层面的磋商和议定上来,更没有决策权。然而越来越多的北极治理议题具有跨区域的属性,已经吸纳部分域外国家参与。北极理事会为了主导北极相关治理机制的整合,获得域外国家的认同,必须改革现有的北极国家垄断的决策和排外的参与机制,优化观察员制度,为域外国家表达对北极治理的关切提供更大的制度空间。

其次,调整北极理事会的目标和职能,使其更加清晰且具有广泛的覆盖性。有学者建议将可持续发展作为首要支配性的目标,围绕这一总体目标,确立环境保护、经济发展和社会文化福利事务作为追求这一目标的两大支柱,这种重组可以使北极理事会具备获得信任所需要的职能。《渥太华宣言》对北极理事会任务的规定是笼统的,宣言开篇并列提及北极居民的福利、北极地区的可持续发展以及北极环境的保护三个承诺,没有确定优先层级。这就造成北极理事会缺失一个核心、主导性目标,不同的北极国家可以根据自身的利益需求确定不同的工作目标和重点任务。经过20年的探索和发展,北极理事会在关于环境保护的区域合作方面积累了较好的基础,并逐步增加对北极原住民、社会文化等事务的关注。如今北冰洋开发和利用活动进入治理范畴,北极区域治理已经突破单纯的科学研究和环境生态保护主题,调整北极理事会的授权和目标来适应北极治理的需求适逢其时。

再次,北极理事会在区域治理中发挥统筹协调的作用,必须以提升组织化程度以及提供充足稳定的经费作为能力保障。目前北极理事会只有秘书处是固定机构,有稳定的经费来源,而主要承担科学研究任务的工作组仍然依赖参与国家的人力和资源投入,缺乏足够的物质资源和能力汇集北极治理中的相关利益方,协调区域治理机制之间的互动,解决制度重叠、摩擦和冲突问题。

域外国家对北极理事会的参与度有所提升,加强北极理事会能力建设的行动也在持续推进,北极国家也在积极利用北极理事会机制加强北极区域合作,然而有关北极理事会组织结构和职能范围的深层次改革仍然面临巨大的政治阻力。


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结语

在气候变化和全球化双重作用下,北极汇集了北极航运、重大科学研究、生态系统保护、资源能源开发等多项具有全球和地区重要影响的事务,针对具体事务的北极制度安排逐渐形成,北极区域治理在早期区域合作机制的基础上出现新发展。北极治理的主体在北极国家之外逐步纳入了重要的域外国家,治理机制从以软法为基础发展为融合多边条约、软法以及非法律性安排的混合体,治理议题更是从科学研究、环境保护、地区发展扩展到经济开发和海事安全等领域。

作为近北极国家,中国秉承“尊重、合作与共赢”的政策理念,积极参与北极区域合作与治理,对北极科学研究、环境保护、区域可持续发展做出了积极贡献。中国在挪威斯匹次卑尔根群岛上建立了北极科学考察站黄河站,积极开展北极科研国际合作,在主要国际科研合作组织中均有成员,2005年举办了北极科学高峰周会议。中国自2007年起就作为北极理事会的临时观察员参与北极工作,2013年正式成为观察员国,派遣专家参与工作组的项目工作。2015年中国高级别代表团出席在冰岛举行的第三届北极圈论坛,并举办中国国别专题会议。2017年3月底国务院副总理汪洋出席第四届国际北极论坛并致辞。此外,中国参与制定国际海事组织极地航行规则的国际谈判,同时还是北极公海渔业多边磋商中的重要一员。

在北极区域合作与治理中,北极国家、域外国家、沿海国、原住民、北极地区、国际社会的多元利益并存,不同行为体之间的利益博弈贯穿于北极治理进程中。以北极理事会为核心的北极区域治理机制目前由北极国家主导,中国等域外国家在北极治理中的实质性参与仍然有限。中国应持续关注和参与针对北极具体事务的合作,进一步加强对现有合作机制的参与并提升政策影响力,力争在制度安排、机制构建等核心问题上提出中国方案,促进北极和平、可持续发展的同时实现我国北极权益




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