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西方请愿和中国信访:政治社会学怎么看信访治理困境

无论在历史上还是在新中国成立初期,信访问题都没有像今天这样受到学者的高度关注。究其根源在于当前的信访体制遭遇了前所未有的困境。1993~2004年,全国信访总量呈现连续12年的上升态势。(于建嵘,2005)虽然信访洪峰自2005年开始消退,但“非正常进京上访”却仍然持续高攀,并在2013年达到历史峰值。尽管国家出台了很多措施试图扭转局面,但效果不甚明显。钉子户的缠访、闹访和基层政府的无奈妥协仍然时有发生,并进而导致政府权威流失和访民戾气丛生的恶性循环。


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如何打破上述僵局,学界主要有两种思路:一种是法治化思路。这种思路将上访预设为公民权利受到侵害之后针对政府采取的维权行动(Kevin O'Brien and Li Lianjiang,2006),进而主张在民主法治的框架下通过约束政府行为,改善公民政治参与,乃至废除信访制度,重塑法律权威来解决问题;或者至少是在此方向上做出改革以解燃眉之急。(张千帆,2012;于建嵘,2005;于建嵘、李连江,2007)另一种是政治化思路。这种思路认为上访并不简单等同于维权,还存在无理(陈柏峰,2011)、谋利(田先红,2010)、阶层斗争(罗兴佐,2015)乃至出气(陈锋等,2010)等各种原因。国家之所以难以解决这些上访问题是由于信访体系的内在矛盾、基层政府专断权力的式微,以及村庄内生秩序的瓦解等原因的存在。为此,需要重塑信访政治,建立信访甄别和分类机制,找回群众,并强化基层治理的权威。(申端锋,2010;田先红,2012)

在依法治国的背景下,面对当前基层政府的诸多违规甚至不法行为,法治化思路无疑占据了道德制高点。然而,虽然大多数上访是有理上访,但现实中也确实存在为数不少的“谋利型上访”“偏执型上访”(田先红,2010;陈柏峰,2015)。这些上访人的事由有的全无道理,有的则是部分有理,却通过缠闹消耗了大量的基层治理资源。可以说,面对钉子户的缠闹和信访案件的累积,重塑意识形态并建立信访分类治理体系确有一定道理。而且,在社会转型时期,作为一种特殊的权利救济方式,信访制度的存在对于解决那些法律依据不足,但于情于理应该解决的“协商型上访”具有特殊的价值。(陈柏峰,2012)在这个意义上,信访制度的存在是社会稳定必不可少的减压阀。

但是,在法治化思路下,上述制度建议存在根本的合法性危机。首先,法律面前人人平等,每个公民享有不可随意被剥夺的权利。在这个意义上,对人的分类治理明显违背现代政治的基本价值;对事由进行分类虽然相对温和,但依据何种法律原则,经过怎样的法定程序,又通过哪个独立部门进行操作都是非常复杂的问题,让作为裁判员的信访部门自己认定显然过于轻率简单。此外,找回政治,重塑意识形态也与现代政治的“中立性原则”相抵牾,因为后者主张国家在价值上的中立性,并将这一权利交给公民自由选择。(John Rawls,1971)


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所谓“政治”,就是“管理众人之事”。而既为众人之事,则有两个问题不得不继续追问,那就是“人们应当如何生活在一起”,以及“人们如何生活得更好”。而对这两个问题的回答则又可以区分出两种不同的政治理想。一是“主张权利优先于善”的“道义论”。这一理论的源头可以追溯到启蒙时代的霍布斯、洛克等思想家那里。正是他们将人类天性中的自由置于自我克制的德性之前,并开启了调动个人私利为公益服务的试验。康德进一步夯实了权利的根基,在他看来,个人自由是“唯一的、根本性的权利”,是人之为人的关键,而追求幸福的欲望必须永远处于“人是目的”的道德法则支配之下。罗尔斯等当代自由主义者正是秉承康德的“道义论”而将自己的理论建立在权利之上。“权利优先于善”意味着自由主义在方法论上的撤退,它不再纠缠有争议的价值问题,而只关注可以满足大众需求的利益问题。(桂晓伟,2016)二是主张“善优先于权利”的“目的论”。这一理论则以某种(或几种)可欲之善作为最高价值,并以此规范人们的行为,再确定何者为正当。边沁的功利主义就是这样一种目的论观点,它首先把“善”定义为幸福,然后再把“正当”定义为能够最大限度地增加幸福的东西。除此之外,各种宗教教义(包括儒家)也都带有明显的“目的论”色彩。

“目的论”最易为人诟病之处便是其可能因追寻美德或理想之故而践踏权利,如果无法保证权利的优先性,则可能导致社会不公甚至强权统治。然而,缺少了善之范导的个人仅仅依靠理性也难以为自己立法,反倒可能成为尼采笔下受欲望支配,只关心自身小幸福的“报废之人”。而当整个社会都弥漫着这股尚利轻义的颓废气息时,自由社会也将难以维系。(Francis Fukuyama,1992)“道义论”和“目的论”的政治理想各有利弊,只要人们还在意美好生活何以可能,而不仅仅是如何生活在一起,两者之间的争论就不会终结。阐明这一问题的意义在于放弃西方压倒东方、现代取代传统的进步史观,更为客观地理解中西方各自的政治理想和制度实践。具体而言,当代西方民主国家多遵从“道义论”勾画的政治方案,与之相对,无论是传统还是当代中国的政治理想中则都具有浓厚的“目的论”色彩。在不同的政治理想下,这些国家形成了不同的国家社会互动模式,进而决定了身处不同模式中的请愿或信访制度的功能和定位。


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基于“道义论”政治,西方请愿制度如何运作

西方民主国家的政治理想建立在“起点虽低但根基坚实”的权利基础之上。这一理想认为政治的重心不是实现理想的美好生活而是建构能够保证每个人免受伤害并保护自己的制度架构。因此,政治所需要的不是践行美德的高尚之士,而是能权衡利弊得失的理性人。这样的人,借助法律的调控,可以产生相得益彰的发展,进而成为社会机器运转的原动力。这样的理想为权利这一“根植于自我权益的新道德”提供了意识形态上的正当性。(Alan Bloom,1987)不过,当人们不再关注那些让其先辈饱受煎熬的道德问题时,当人们在权利划定的牢不可破的内在堡垒庇佑下自由地追随自己的欲望时,如何使他们在公共生活中正确地理解私利便成为一个难题。长远来看,这样的自由对维系共同体所必需的价值具有腐蚀作用,并进而威胁到自由社会的自我维系。(Francis Fukuyama,1992)然而,在权利优先和政治中立的原则下,民主国家只能将此问题交给社会自我管理,希望一个自主的社会能维系和生产源于生活之道的善观念,并期盼后者能够或多或少地对自由的个人产生范导。因此,在民主国家中,其国家社会关系可以概括为“民主的国家—自主的社会—自由的个人”。

在西方民主国家的社会关系中,虽然也有类似信访的请愿制度,但其定位和功能却大为不同。首先,民主国家的合法性主要基于程序性的选举、立法、行政和司法体系,这决定了其不必过多依赖请愿制度去监督基层官僚,同时也不会为了解决民众的疾苦而破坏法律的权威,因为一切依法而行而不是为实体性的结果负责才是其合法性的根基所在。因此,虽然这些国家也需要类似信访的制度(比如英国的行政监察专员制度和德国的请愿制度)来作为社会公正的最后一道防线,并且公民请愿的内容也很广泛(比如日本的苦情制度规定,任何个人和单位都有权对行政机关的有关处理提出申诉),但其主要是一种程序性审查,并且有着明确的案件终结规定。其次,民主国家的请愿是一种归口管理,也就是针对请愿事项确定管理部门,这在欧洲的监察专员制度设计中有充分的体现。(李俊,2009) 这种设计与民主国家依赖程序化的法律治理是一脉相承的。法律知识的专业性决定了必须由具有足够知识储备的对口部门才能对请愿问题进行合乎规范的技术化处理。这些部门并不需要像中国政府那样统合协调其他部门去对请愿者及其事项进行价值判断,也不需要对请愿事项的最终解决承担道义责任。最后,由于司法体系解决了大量纠纷,请愿制度这种准司法式实践对于民主社会而言并不承担重要的社会治理功能。


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源于“目的论”政治,中国信访制度怎样沿革

· 传统中国的国家社会关系和惩戒式上访

传统中国是儒化的礼治国家,其政治理想是将源于家庭内部的伦理关系,扩展到宗族与国家,形成“家国同构”的和谐的政治共同体。(杨景凡、俞荣根,1984)而受制于农耕时代的匮乏经济和“无为而治”的政治理念,传统国家主要采用“简约治理”的方式,除了承担有限的道义责任并掌控治理的基本原则之外,将更多治理社会的权力和任务交给了宗族。(黄宗智,2008)而在这样一个伦理本位的社会里,每个人只有遵守忠、孝、悌、忍、善才能找准生活的定位,实现修身、齐家,乃至治国、平天下的人生理想。在此,善是优先于权利的,每个人只有扮演好自己的角色,完成人生的任务,才能获得承认,并真正有资格享有权利。(Henry Rosemont,1991)因此,传统中国的国家社会关系可以用“儒化的国家—自足的社会—识礼的个人”来概括。

在这样的国家社会关系基础上,我们不难理解传统时期的上访。首先,为了体现君父对子民疾苦的体恤,并对基层官僚进行适当的敲打,国家需要为其子民在正式渠道之外提供一个非常上诉途径,让他们通过击鼓鸣冤、邀车架上诉、上表等方式,跨越基层各级政府,与高层建立联系,以巩固自己的统治。(应星,2004)其次,在一个伦理本位的社会里,国家并不鼓励上访,因为识礼之人应该是忍让为先,不与人争,以讼为耻的,不守规矩的撒野之人断不是有德之人。这为国家区分“刁民—顺民”,以及实施跪午门、挨板子等愿访服罚的惩戒措施提供了合理的依据。(陈柏峰,2011)最后,由于一个自足的社会承担了绝大多数纠纷化解的工作,这种分类甄别制度并不会导致民怨沸腾、社会失序。虽然史书上也有一些关于上访量激增的记载,但多发生于权力交接或政治需要之时,并不构成常态。(胡中才,2000)

· 新中国成立初期的国家社会关系和动员式上访

新中国的政治理想仍然具有浓厚的“目的论”色彩,那就是致力于消灭剥削和压迫,实现全人类解放和幸福的共产主义愿景。具体到中国语境,它意味着通过物质文明和精神文明并重的“四个现代化”建设,使“物质产品、精神财富都极为丰富和人们的共产主义觉悟极大提高”。而要在一穷二白的基础上实现这一目标,国家必须改变以宗族划分为基础的乡村政治体制,将每一个农户直接纳入国家权力体系,以加强对乡村社会的整合,提取现代化建设所需要的人力、物力资源。(申端锋,2010)在这样一个动员型的社会中,国家需要的是有革命理想、有文化知识的“又红又专”的社会主义新人。而当他们思想上出现懈怠时,党必须责无旁贷地对其“实行正确的有远见的领导”。每个人首先要做好革命事业这架机器上的一个螺丝钉,这意味着善仍然是优先于权利的。因此,新中国初期的国家社会关系可以用“革命建设型国家—动员型社会—社会主义新人”来概括。

这一时期信访工作的定位和功能在上述国家社会关系中可以得到很好地理解。首先,中国共产党领导的革命建设事业有着比儒家“无为而治”理念更为宏大的政治抱负。虽然对民生的关切是从孟子到毛泽东一以贯之的政治传统,(Elizabeth Perry,2008)但传统社会更多将其停留在口头而难以落实,新中国则是要切实地通过国家政权建设来监督地方官僚的怠政弊政,解决群众疾苦,调动他们的民心民力来实现国家的各项战略部署。群众路线的工作方法因此被创造了出来。恰如冯仕政所言,这一工作方法既有调和性也有斗争性。一方面作为人民群众的忠实代表,党要耐心倾听和回应人民群众的诉求;另一方面作为人民群众的先锋队,党又必须不失时机地对群众中的“中间分子”和“落后分子”进行教育,而不能一味迁就他们的错误认识。换言之,为了完成革命建设事业的宏伟蓝图,党不仅要改善人民群众的生活,还要改造他们的思想,从而才能在团结全党、全国人民的基础上更好更快地实现这一目标。其次,在这一宏伟蓝图中,信访工作承担着比化解纠纷更为重要的政治任务。它不仅是党和政府密切联系群众,切实为人民服务的有效途径,更是教育群众、提升群众觉悟,让他们超越一己私利而关心国家整体利益和长远利益的重要手段。最终的目的,则是要在两者辩证统一的基础上推进国家的各项工作。(冯仕政,2012)因此,新中国初期的信访工作带有明显的“目的论”色彩,为国家区分“先进分子—落后分子—坏分子”以及运用治安处罚、劳动教养等措施进行信访治理提供了合理性依据。(陈柏峰,2011)而借助这些意识形态资源和强制性手段,再加上对物质资源的总体控制(渠敬东、周飞舟、应星,2009),基层政府也就具有了足够的权威去调动各方力量进行信访治理,在化解矛盾纠纷的同时,维系社会的基本稳定。


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两种政治互嵌下的信访治理困境

“互嵌”是一个社会学和政治学广泛使用的概念。这一概念最早可以追溯到波兰尼对市场与社会关系的分析。波兰尼认为市场“整体”嵌入社会之中,而市场交易只是经济生活的诸多模式之一。与之不同,格兰诺维特认为市场仍然保留了社会因素无法进入而依据自身逻辑运作的硬核,两者之间只是一种“形式”而非“实体”嵌入。 尽管存在分歧,但两人也都认为彼此嵌入的主体之间并不是相互对立和替代的,而是各具自主性且无法割裂的。后世的很多研究正是在此意义上使用“互嵌”的。比如,新制度社会学主张制度和行动者之间不是对立而是互嵌的,个人在强大的制度面前并非消极被动、无所适从,而是具有自己的认知和自主性,并通过自身的行动建构制度并赋予其意义。此外,一些关于不同民族之间(郝亚明,2015;王希恩,2016)、中央和地方之间(何艳玲,2009)、政府与社会之间(韩福国,2013)如何在保留彼此自主性的基础上通过互嵌以达到更好治理绩效的实证分析也都一再印证了“互嵌”这一概念的解释力和重要性。

现代国家的政权建设都无法回避基于权利的“道义论”政治理想,中国也不例外。但自由主义的“道义论”理想在坚持权力至上并主张国家在价值问题上保持中立的同时,也使其日益依赖于程式化的规则治理,专注于满足大众需求的利益问题,而无力应对现代人的道德虚无现象,这会给现代社会的治理埋下隐患。与之相对,中国政治传统中的“目的论”理想通过国家主导和践行的政治理想及其相应的制度安排,虽然可以相对有效地治理社会并对个人的美好生活提供范导,但也有可能在这一理想的驱使下,将范导演变为强制,从而侵犯个人发展所必需的基本权利。1978年以后的信访改革试图兼容“道义论”和“目的论”两种政治。两种政治理想的互嵌不可避免地产生了一些阶段性的问题,这是构成当下信访治理困境的根本原因;而在不断调试中找到两种政治的兼容之道,又可以帮助中国走出一条不同于西方但或许更合适的化解社会矛盾之路。

采用一种“基于宏观结构要素的机制分析”的方法(从宏观理念到中观制度再到微观经验的分析),我们可以看到:“道义论”政治在改善国家规范合法性的同时,也通过一系列制度改革削弱了基层治权并助长了民众的权利意识;而对“目的论”政治强调在提升政绩合法性的同时,又通过一系列政策指令导致了地方官员的怠政和钉子户的缠闹。最终,在“模糊的政治”面前,妥协便成为基层政府暂时的选择。两种政治的互嵌对信访治理的影响遵循如下的演进逻辑:在改善“宏观层面”的规范合法性和政绩合法性的同时,却在“中观层面”产生了基层治权的弱化和地方官员的怠政,最终在“微观层面”引发了权利意识的觉醒、钉子户的缠闹和基层政府的妥协。在这个意义上,本文所讨论的两种政治互嵌对信访治理的影响,是一种从宏观理念到中观制度再到微观实践的全方面的互嵌。

第一,规范合法性和政绩合法性的改善。国家合法性可以细分为规范(即国家制度化的各种努力)、政绩(即国家改善民生的各种经济社会服务)和意识形态(即有吸引力的价值观体系)三个维度。(Elizabeth Perry,2008;Zhao Dingxin,2009; Zhao Dingxin,2010)依法治国可以帮助国家提升规范合法性,群众工作可以帮助其提升政绩合法性,而将上述两种理念合二为一的意识形态又彰显了社会主义民主的优越性,从而提升了国家的意识形态合法性。然而,这只是一种理想状态。现实中,上述三个维度的互嵌可能出现彼此掣肘的局面。强调结果的“目的论”和强调规范的“道义论”这两种政治理想之间是存在张力的,这意味着对规范的强化可能会为某些目标的实现设置障碍,或者让其变得日益利益化、世俗化和技术化;同时,对结果的追求也可能阻碍制度化建设的脚步。若无法理顺两者之间的关系,就会让有吸引力的政治理想变得模糊起来。具体到信访治理工作,合法性构成这一宏观要素的变化对中观层面的制度安排和微观层面的官民互动产生了一系列影响。

第二,基层治权的弱化和地方官员的怠政。新中国成立初期,由于“目的论”色彩浓厚的意识形态,国家可以在没有合法性障碍的情况下动用各种社会控制手段治理上访。然而,随着国家对规范合法性的强调,基层政府失去了区分并规训钉子户的“意识形态话语权”,因为后者违背了“法律面前人人平等”的基本原则。基于同样的原因,基层政府也失去了劳教、收容遣送等曾经“合法”的对钉子户的“人身控制权”。此外,土地承包经营权长久不变这一基于私有产权观念的制度变革,这两项改革使基层政府失去了威慑钉子户的“物质掌控权”。笔者在田野调查中多次听到信访官员强调基层政府治理资源缺失对信访治理的影响。比如一位官员曾经很无奈地说:“在可以收税和调地的时候,他们(指上访者)还会权衡一下利弊得失,但现在我们已经没有这样的砝码了”。更有甚者,一些钉子户到了北京之后,甚至还主动给信访官员打电话,让他们过来报销火车票,搞得对方哭笑不得。 国家还通过一系列的制度改革以保障群众行使上访的权利,具体包括扩宽信访渠道(比如民生热线,网上信访)、提高公共参与的透明度(比如重大民生工程的听证程序)、强化主要领导的接访责任(比如定期接访、带案下访),以及严格上级巡视组对基层信访工作的监督等,投入了大量的人力物力。结果,这一系列基于规范合法性的制度安排严重削弱了基层政府的治理资源。然而,国家却并没有放弃全心全意为人民服务这一带有“目的论”色彩的宗旨,并通过“属地管理”“信访排名”“包保责任制”等一系列措施,希望基层政府及时妥善地化解矛盾纠纷。在压力面前,地方官员以及信息提供者和截访者之间为了自身的利益,开始出现分化。信息提供者和截访者受到利益的驱动倾向于鼓励而不是阻碍上访人继续缠闹。作为准官员的村、组干部往往也会消极应付上面派来的任务,因为他们不仅缺少职业激励还不得不面对与之相熟的上访人带来的伦理压力。地方普通官员是否尽力则首先要看其是否具有升迁的可能,职业前景暗淡的官员更可能选择消极避事或者出工不出力等方法处理上访事件。地方主要官员,作为体制内考核压力的直接承受者,反而不介意在适当的时机赎买钉子户,只要此种努力可以保证他们在任期内的良好政绩不受影响就行。

第三,权利意识的觉醒、钉子户的缠闹和基层政府的妥协。改革在唤醒上访者权利意识的同时,也为他们的缠闹提供了额外的博弈空间。对此,一位信访干部颇感无奈:“当你和他讲法律的时候,他和你讲政治(即全心全意为人们服务),而当你和他讲政治的时候,他又和你讲法律,结果我们处处掣肘,而他们却左右逢源。”而在模糊的政治、基层治权的弱化,以及地方官员怠政的共同作用下,基层政府可以动用的治理手段十分有限。一般来说,他们会首先通过钉子户的社会关系网络对其施压,但钉子户往往没有什么有价值的关系可以利用;当这种有限的强制手段失效之后,基层政府又会通过监控、拦截、遣返、稳控上访人,以及销号和程序性结案等手段来消耗上访人的耐心,但是在国家控制社会能力减弱和一些地方官员怠政的背景下,基层政府已经很难有效拦截上访钉子户。当销号和程序性结案这些权宜之计最终也失效时,基层政府只能动用低保、廉租房、提供工作,以及信访救助等手段与上访人达成暂时的妥协。


(本文作者桂晓伟,武汉大学社会学系讲师,丹麦哥本哈根大学政治社会学博士,武汉大学宪法与行政法博士。有删节。)





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