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“强汲取—高发展”模式的未来变迁 |《国家主导型发展模式研究》

中国业已取得的经济成就以事实表明了中国国家形态的合理性,它像其他合理的过渡模式一样,让这个复杂政治体较为成功地迈入了转型门槛。与此同时,“强汲取—高发展”也带来了一些弊端,有些是发展型国家共同具有的内生性制度缺陷,有些却是中国在经济管理过程中治理不当造成的。


7.4国家主导型1


7.4国家主导型小标

权力寻租与腐败

腐败问题是现代政治的共性问题,但在一个权力制约相对缺失并且政商关系紧密的发展模式内,这一现象的潜在威胁则更显突出。

在经济活动中,发展型国家面临的官僚腐败比一般自由主义经济体更甚。因为它不仅要面对在一般自由主义经济体里都可能出现的权力寻租状况,还有因广泛的公私合作而带来的利益异化。

寻租的概念在经济学中早就存在了,简单地说就是经济主体追求因垄断而产生的非生产性利益。将寻租概念运用到政府与市场关系时,便得到了一个解释腐败的新途径,这也正是詹姆斯·M.布坎南等人的重要贡献。作为公共选择理论的创始人,布坎南利用经济学理论研究了政府失灵的原因,并对权力寻租在定义、条件、层次做出分析。他认为,当政府对市场进行干预,在部分资源配置上形成垄断时,该领域活动将不再受到动态市场调节的作用,经济体想要获得这部分领域的利益,就不能采用在市场中通过竞争来追求利益的方式,而是换成向政府示好,利用各种途径从政府手中获得这部分静态的垄断资源的利益。进行寻租活动的经济体,既可以是个人,又可以是企业,还可以是政府机构本身;寻租的手段更是多样,有寻求政治政策支持的,比如税费减免等,还有非法的贿赂等。具体来说,他将寻租大体分为三个层次,逐层递进。第一个层次是“直接获取执照”,即获得某种经济活动的许可证等,通常这种执照一旦获得,便能非竞争性地独占它所代表的那部分资源。当第一个层次的寻租结束,寻租活动就会转向第二个层次,“对政府肥缺的寻租”,即寻求与第一层次里的执照利益相关的职位。因为这部分资源不再在市场上通过竞争获得,而是被政府静态地圈作垄断部分,因此要获得它的利益,经济主体们就势必要与政府管理该垄断资源的部门打交道,付出好处以求让政府赋予他们垄断权;这些相关部门便是“肥缺”职位。寻租人寻求这个职位后,便能通过政府对资源的分配权而获得好处。第三个层次的寻租发生在政府支出上,力求使政府支出使用在自己头上。布坎南认为,第三个层次的寻租行为是最难通过制度设计来限制的,也因此最为普遍和难以消除。

在发展型国家,处于政府调控从而形成垄断的资源部分远多于一般自由主义经济体,因此,在发展型国家可能发生的寻租行为也更加活跃。政府为了快速发展,增加资本总量,扶持高附加值产业优先发展,总是倾向于选择有实力、有技术的大企业一起合作,而最好的合作方式无外乎在政策和资源上给予企业以垄断地位,减少竞争带给它的消耗,全力扶持代表性企业以带动该重点产业的发展。这种行为在发展理性上看是没错的,并且往往比通过自由市场的竞争来得更加快速和有效。正如查默斯·约翰逊所言:“国家可以塑造一种市场激励结构,实现发展型目标,但也可以不惜牺牲社会的和发展的利益来巩固自身结构、壮大自己和朋党势力。”换句话说,国家在扶持垄断企业的过程中总是难以避免带着自身利益偏好——这点正如道格拉斯·诺思在国家悖论中所谈到的那样国家悖论是指国家的两个相互矛盾的目的:其一是公共服务职能,制定各种产权政策,降低交易费用,以使社会产出最大化;其二是作为统治者去追求租金最大化,比如,为了统治者利益而维持无效产权等。国家职能的这两个目的之间存在张力,表明国家既是经济活动的助力,亦可能造成经济低效和衰退;同时企业在尝到前所未有的租金利益后也会采取一切手段维持和政府的合作关系,包括不正当的贿赂、腐败等。这类情形一旦肆意发展,发展型国家的性质就存在很大的异化可能:国家力量在取代了市场之后,其行为动机不再是实现国家发展,而是保护统治者及其朋党的既得利益。

除了权力寻租外,政府本身也存在很高的腐败威胁。在发展型国家,官僚既是公共利益的规划者,又是发展计划的执行者,还是大企业等社会利益集团的合作者、代理人。官僚从选定利益、制定政策到执行政策的过程中,基本不存在相应有效的权力制约机制;从这个角度来说,官僚的经济权力是绝对的。正如阿克顿的那句名言所说:“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。”在缺乏权力制衡时,政府在经济活动中一旦私人化、市场化,那么政府利用对资源的控制实现统治者租金最大化,甚至官僚利用手中权力来追求私人利益,其程度和危害要比一般自由主义经济体严重得多。

不论是在日本、韩国,还是在中国,政府参与经济活动而引发的腐败问题层出不穷。在党的十八大以来的反腐浪潮中,发改委官员纷纷落马,成为国务院中因腐败被处理官员最多的部门。发改委在拥有巨大审批权的同时,很多审批项目并没有明确法律或行政标准,经常由审批负责人说了算,审批经办官员实际上拥有很大权力,项目级级递交,这个过程无疑为各级官员提供了寻租可能。权力过于集中,而又缺乏监督,大小官员都有腐败落马的可能。

问题的关键在于,发展型国家在其制度结构内缺乏对国家干预经济权力的有效监督机制。一个发展型国家的成功,太过依赖于国家自主性和官僚理性,其体制保证了国家能力发挥最大作用,但却无法对权力异化做出有效防范和限制。发展型国家的合法性在很大程度上取决于经济发展的业绩,因此当经济保持高速增长时,民众对寻租与腐败的容忍度比在一般自由主义经济体里高得多。但是,相对而言,一旦政府和企业间的合作出现问题,或国际市场出现动荡导致经济发展停滞,那么寻租与腐败对政权稳定性的冲击亦会加倍袭来。

权力寻租带来的贪污腐败,以及国家悖论下政治权力在经济利益诱惑下的异化可能,是发展型国家的内生性制度缺陷。修补它则需要加强对保持国家自主性和权力制衡制度的精心设计,使其既为国家能力提供充分发挥的空间,又不使政治权力过于自由而引发腐败和异化危机。

2016年年初,国务院办公厅发布了《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》,该方案先在七大部门试行,要求于2016年年底完成。这七个部门分别是发改委、民政部、司法部、文化部、海关总署、税务总局、证监会,试点内容则包括全面梳理部门现有权责事项,并在此基础上规范权责事项,包括逐项提出取消、下放和保留意见;接受中央编办、国务院法制办等有关方面部门审核权责清单;最后优化权力运行流程。试点结束后,国务院将要求国务院所有部门都开展权力和责任清单编制,力求有效制约部委权力。

目前,权责清单是否能有效监督权力运行、预防腐败发生还未可知。但国家近年来越来越重视腐败问题,防腐治腐逐渐成为常态,并且越来越多的权力制衡与监督制度出台,这一切都释放着一个良好的信号,为中国发展势头的可持续性保驾护航。


7.4国家主导型小标

国家干预与企业权力之间的张力

发展型国家的发展方式有一个显著的特点,即国家与工业资本的联合。 对关键性工业企业(常常是高附加值的产业),国家从政策上、融资上、税收分配上、进出口贸易上……通过各种手段进行扶持,大企业享受到垄断性发展的好处,也积极应对政府的激励性措施。结果是政府与大企业的关系愈加紧密,甚至在调配后者上开始力不从心。

企业作为市场活动的经济主体,即便是在与政府无间合作的蜜月期内,也从来没有抛弃过自身利益。而随着政府扶持下企业实力的飞速发展,它的经济利益和政治权力开始向国家控制提出挑战,形成国家与企业之间的内在张力。这一观察在查默斯第一次提出发展型国家理论时便已经存在,并被这位理论创始人认定为发展型国家必然存在的内生性问题。我们可以简要地从两个角度来分析它的成因。

首先,是企业不断壮大的实力,政府与企业之间控制与被控制的矛盾。在政府引导的大量投资和政策支持下,企业——尤其是获得了垄断好处的大企业——无疑斩获了最大的发展利益。企业要付出的则是在生产和销售计划上对政府决策做出反应,响应政策安排。比如,韩国曾将激励政策与绩效标准严格挂钩,受到国家投资支援的大多数企业都必须按照国家的安排将产品对外出口,对行业生产标准和价格管制也相当严格。(Alice H. Amsden,1989)起初,国家以投资来换取它所选定的企业的良好发展业绩,两者间能成功合作的平衡点在于互相需求。而一旦企业在各种激励机制和国际竞争下壮大到可以独当一面,那些曾经带来好处的政府管理就变得碍手碍脚起来。没有一个强大的企业希望在获取资源、制订生产计划和市场战略时,没有自主性。在经济和金融政策上韩国企业与政府的分歧开始扩大。

其次,是企业在政治权力上向政府发出挑战。以韩国为例,原本财阀出身的大企业在公共生活中就向社会成员提供着大量的公共服务,如住房、餐饮、教育、信贷等,在某些方面已经替代了政府的公共服务职能。随着企业经济实力的膨胀,它们不仅在有关经济政策的决策上拥有了越来越多发言权,还将触手伸展到了政治领域。20世纪90年代,好几个财阀掌权者都竞选过国会议员甚至总统,1992年由财阀组建的政党甚至在国会中占据了1/4的席位。在1997年亚洲金融危机爆发之前,韩国政府实际上已经丧失了对大企业的管理能力,发展型国家模式的失效和金融危机对国内市场的冲击几乎是情理之中的发展。

在中国,国家与企业间的潜在问题还不止于此。正如前文所说,在中国多种所有制并存的经济制度下,企业成分复杂。在关乎国民经济命脉的重点行业,国有企业仍旧占据垄断地位。国有企业改革一直在持续,但怎样淡化其政治功能以便使国有企业转为有活力的经济主体,或者说如何将政府利益部门从经营活动中彻底剥离,是对政府身份转变提出的难题和考验。而对后者来说,作为发展动力,民营私企在获取政府支持上却没有占据相应地位,甚至对资本稳定性都存在不安感。

在中国转型过程中,国家与企业之间的张力不仅有一般发展型国家的共性问题——政府如何处理与强实力企业之间的指导与合作关系,还面临因体制原因产生的特殊难题。这一难题的解决,关系到中国经济活力的进一步激发和释放,但也对制度革新提出了新一轮挑战。


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生产型经济体的不稳定性

我们在从支出法角度分析中国的GDP构成时,发现由最终消费贡献的GDP比重远低于世界其他国家的水平,国家控制着接近2/3的资源,运用于投资和再生产,模仿日本等发展型国家建立起生产型的出口导向战略。

出口导向战略的确能在当下国际贸易背景下拉动后发国家经济增长,以生产待出口的产品来拉动经济增长,获取工业化转型所需的大量资本积累,以及搭建起现代工业生产结构。但是,这一增长模式的外部性影响很大,发展的不稳定性在逐步增加

实施出口导向战略的生产型国家不论何时何地都存在一个共性问题:国内生产对国际市场的依赖性很大。生产活动以出口产品为导向,几乎将国内经济发展的稳定性与世界经济波动紧密联系在一起。一旦主要消费国发生经济危机,影响和收缩了对外进口量,那么生产型国家马上会面临产品滞留问题,资本回流和生产发展也会跟着陷入困境。

何况在日本模式刺激下,实施出口导向战略的后发国家也越来越多,在国际消费市场一定的情况下,单个国家能占据的国际市场份额也会逐渐变小,对经济发展的驱动性也随之降低。这些都是国内政治所不能控制的外部条件,也因此成为威胁经济发展稳定性的因素。

中国在对外贸易上显然采取了出口导向战略,作为世界上最大的劳动密集型产品出口国,出口带动的生产规模效应已经在相关产业取得客观的经济利益。但经过30多年发展到现在,出口导向的拉动效应已经逐渐降低。且关键问题是,中国在国际市场上出口最多的产品,并不是高科技或高附加值的产品,利用这些产品的出口刺激带动生产和资本积累,在前期是合适的,而在经济发展到一定程度的当下,再继续将资本投资于劳动密集型的低附加值产业,显然不利于现代工业化转型的进一步推进。

政府引导和干预仍旧是必要的,但投资生产的重心应当从应对出口激励,转移到培育国内市场、发展高科技、高附加值等有潜力的产业上。减少外部依赖性,才能更好地保持经济发展的稳定。


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相对剥夺感下的社会问题

除了上述经济领域存在的发展不稳定性外,“强汲取—高发展”的发展型模式的长期运转也会造成因公平缺失而带来的社会问题。

经济增长得越快,经济发达水平和民众消费能力之间的差距也越大。在近20年里GDP一直保持高速增长的同时,中国居民最终消费率却降低了10个百分点,表明经济发展的成果越来越少地分配于居民,这种情况的持久存在极容易激发社会的相对剥夺感。相对剥夺感是美国学者斯托弗提出的理论,后发展为一套群体行为理论,主要指社会人将自我处境与外部环境或参照物作对比,发现自己处于劣势时所产生的受剥夺感。当人们产生这种受剥夺感时,并不一定意味着绝对剥夺的存在。相对剥夺,关键在于自我与外部的对比形成的落差感上,而在中国转型过程中,尽管居民的绝对生活水平提升了,但却长期处于相对发展弱势,相对剥夺感普遍存在。

相对剥夺感在发展型国家内并不鲜见。财阀集团等大企业作为公共目的的私人代理机构,一直是国家经由“金融压迫”和劳工压迫建立起来的;经济增长的成果,实际上是以成千上万的储户和工人的自我牺牲为基础,建立在对民众群体的剥夺上。(〔美〕禹贞恩编《发展型国家》)

20世纪50年代的国内外条件确立了中国以经济发展为中心的发展性共识,这种国家主导下的经济快速发展常常是通过民众让利来实现的。快速增长的社会财富,被大量运用于投资和扩大生产,尽管这样做在长远上仍旧会施惠于民众,但在短期内的确牺牲了民众应享有的发展成果。中国社会普遍存在的一种相对剥夺感,正是经济快速增长和社会改革迟缓之间的对比结果。首先,城乡二元之间在教育、医疗、社会保障、福利、就业、赋税等方面存在严重的不平衡,城乡差距呈现不断扩大的趋势。其次,城市中同样存在无法平等地享受改革利益的普遍情况,如农民工、下岗工人群体等。再次,将社会居民作为一个整体,他们在国家对生产与消费的资源分配上明显没有获取与经济发展速度同等的福利增长。前两种相对剥夺感的一时表现可以是各种社会群体性冲突,尽管可以控制和延缓,但本质上仍旧在社会底层积累酝酿,对社会稳定是潜在威胁。而后一种相对剥夺感,则会直接造成社会群体对国家发展战略和政策的质疑,动摇发展性共识这一根基。


7.4国家主导型2


“强汲取—高发展”的转型模式在顺应历史条件和后发国家发展特征下形成的,又有日本等发展型国家的经验可借鉴,在改革开放的30多年里取得的经济发展成果是巨大而值得骄傲的。在分析这一发展特征的过程中,我们亦注意到发展型国家模式内在和外在的问题,这些问题在“强汲取—高发展”下表现突出。当它们累积到一定程度时,便意味着过渡模式的新一轮转型要拉开帷幕了。

生产对经济发展的作用还很显著,尤其在国内工业产业发展还未成熟的阶段里。国家对经济发展的引导和干预仍旧是不可或缺的,但对发展的概念解读应当从单纯地追求经济增长,转移到经济—社会—政治—生态的全面发展,由“强汲取—高发展”向“中发展—低福利”转型。

东亚发展型国家的成功,并不是单纯的国家发挥作用或市场发挥作用,而是政治引导经济发展,国家驾驭的市场(〔美〕罗伯特·韦德:《驾驭市场——经济理论和东亚工业化中政府的作用》),即国家与市场的合作,协同发展。发展型国家不同于以往的国家主义,因为它本质上还是依赖市场规律的,国家的主导作用发生在对市场和经济发展规律的服从上,以此为基础运用一个强国家的能力来激发和释放经济体的发展潜力。

中国与一般发展型国家的区别在于,对市场的态度是在经济发展的试验中不断确立起来的。在中国经济体制发展历程中,前期是纯粹的计划经济体制,市场基本丧失调节作用;在改革开放后逐步向有计划的市场转变,市场在资源分配上的作用越来越受到重视,但国家力量在经济发展中的作用程度仍旧远高于一般发展型国家。即便是同样运用了政府干预和市场经济的工具,但独特的所有制和经济体制,赋予了中国国家能力以经济活动中难以抽离的主导性。因此,过渡模式的转型方向从来不是将国家与市场剥离,而是彻底从微观的管制活动中退出。五年计划的转型已经在行动指南上提供了撤退路径,中国亦可借鉴一般发展型国家与市场、企业的协同合作方式,使市场经济更加健全完善。

在经济微观领域撤离出的精力,倘若转移到对社会发展的福利改造上,无疑能极大地缓解“强汲取—高发展”缺陷。“中发展”意味着将经济发展成果中原本用于投资生产的那个部分,分配于社会居民群体,让更多人分享改革开放成果。对居民来说,“中发展”意味着收入增长,生活更加富裕;对市场来说,“中发展”意味着增长动力由生产向消费转移;而对国家来说,“中发展”意味着相对剥夺感所带来的威胁从根本上得到缓解,意味着发展模式的延续性获得保障。“低福利”表明了转型的下一步方向,国家提供的服务从经济领域向社会领域转移,意味着国家作为公共服务提供者身份的完善。它不仅需要经济发展成果向社会的倾斜,更需要经济改革进一步带动社会和政治改革,直指中国现代化的全面转型。






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国家主导型

本书从发展型国家理论中提取分析框架,旨在剖析转型时期中国国家形态在政治经济关系上呈现的国家主导型“强汲取-高发展”特征。从国民财富分配、国家财政收入与支出结构等方面论证了“强汲取-高发展”特征。同时,从消费角度揭示了国家潜在支配的社会资源的比重之大,充分体现了中国较一般发展型国家更强的汲取能力和社会控制力,再次强化了中国“强汲取-高发展”模式的内涵。最后分析了形成并维持这一国家主导的“强汲取-高发展”模式的介入机制。


标签: 经济学
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