公务员是受人民之托掌握国家权力之人，其接触权力之可能和行使权力之便利是其他群体所无法超越的，同时，其个人权利被忽视的程度也是较其他群体有过之而无不及。

应给予公务员什么样的权利？党的十八大以来，中央反腐力度显著加大，随着对“贪官”“裸官”治理的逐步深入，官场生态正在出现新的局面，越来越多的公务员认识到了“为官不易”。与此同时，各种媒体持续报道“打老虎”，公务员被污名化情形不时出现；不少公众对公务员群体渐渐形成了“非腐即贪”的社会观感。网络发展将以往公众“看不见”的权力推到阳光之下，使公务员工作、生活一下变成“现场直播”的展示。当下，公务员群体作为改革的标杆，已是我国多项改革绕不开的焦点。一方面，公务员在职业待遇上“率先垂范”，其工资、福利、社会保障、休假和职业的稳定性等都是诸多求职者的追求目标和方向。另一方面，公务员自身改革缺少第三方参与和评估，也略显其正当性不足；任何涉及政府自我改革的项目，如公务员工资改革、公车改革等，社会质疑声音就会频出。涉及公务员自身的改革应如何正当地进行？公务员到底应承担什么样的义务？实践中，公务员一旦出现不当行为，甚至连最轻微的不当行为（不属法律、纪律规定的惩戒行为）都被追责，公务员对此噤若寒蝉。究其主要原因有二。其一，社会和公众对公务职权、职责与公务员权利、义务冲突与界限认识模糊。其二，公务员对自身是否享有权利和享有何种权利也不甚了了，常因不慎行为被追究，因言被免，因网络爆料被查、被追责；即使被不当追责，也只能自认倒霉而不知如何维护自身权利。党的十八大四中全会提出加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度，这只是公务员职业权利保障的开始。

在众多的权利类型中，公务员的政治权利状况如何？其与一般公民政治权利的差异何在？在相关的制度设计中，衡平（equity，主要含义是公正、公平）怎样体现出来？

被选举权

一般而言，被选举权与选举权同时受到法律的保护，在一般情况下，享有选举权的公民同时可以享有被选举权。选举权指向表达自由，即通过自由平等地投票来表达个人意愿，选举其代言人；公务员被选举权指向参与国家管理权，即通过被提名和当选公职来实现对公共事务的参与决定和管理。二者体现着参政权的不同层次与功能。由于被选举权具有不同于选举权的权利功能，因此，享有被选举权公务员的资格往往要比享有选举权公务员的资格更加严格。选举权通常只涉及个人的政治表达，而被选举权不仅涉及享有权利的主体能够自由地表达自己的政治主张，而且还要求其能够依据宪法和法律行使一定管理职权，具备必要的品德素质、知识和职业能力。所以，在宪法制度上，公务员被选举权是比选举权受到更多的法定条件限制的政治权利。

被选举权在公民的政治权利体系中占据非常重要的位置，它既是公民直接参与公众事务权利的核心权利内容，也是连接选举权和担任公职的权利之间的桥梁。被选举权与担任公职的权利具有密切的联系，是担任公职权利的一种法定要件。能否享有担任公职的权利首先取决于能否在法律上获得担任公职的机会。在现代法治社会中，大量的公职是通过选举程序来产生的。当然，担任公职可以依据多种形式来实现，通过选举程序来担任公职只是担任公职权利实现的一种方式，担任公职权利还可以通过被任命、参加考试录用、公开选拔等一系列法定程序来实现。

职务晋升权

公务员职务晋升权是指公务员根据国家有关法律、法规和政策的规定，基于国家管理的需要和公务员本身的德才表现情况，提高自身职务与级别，从较低的职务升任至较高职务的机会或资格。公务员一旦担任公职，职务晋升就是公务员的一项基本“不言自明”的权利。被选举权与职务晋升有密切关系。在民主政治中，公务员晋升本质是授权，可分为被选举和受任命两种基本途径。被选举自然就要涉及通过选票获得职位；而受任命则是坚持从实际出发，综合运用会议投票、推荐、个别谈话、延伸考察以及沟通协商等多种方式得以晋升。根据我国《公务员法》的规定，领导职位和助理调研员以上的非领导职位出现空缺时，主要是通过晋升的方式从下级公务员中选拔，使公务员的职务晋升到更高级的职务。因此，在我国，公务员的被选举权更多体现在公务员晋升上。

一般而言，公务员由初级开始，经考核及考绩，逐级向上等级晋升。如依台湾地区“公务人员任用法”第3条规定，“官等”（rank）是指任命层次及所需基本资格条件范围的区分；职等（grade）是职责程度及所需资格条件的区分。职等分第1至第14职等，以第14职等为最高，委任官等为第1至第5职等，荐任官等为第6至第9职等，简任官等为第10至第14职等。其中，简任官须经“总统”任命，如台湾地区的各部次长、司长、厅长等；荐任官，由各主管长官推荐，由“中央政府”任命，如台湾地区各部、局的科长，各省的县长等；委任官，由所属长官委用，如台湾地区的各部的科员、县的科长等。

集会、游行、示威权利

公务员能否参加与集会、游行、示威权利密切相关的政治活动？一般而言，各国基于国家政治和管理秩序需要对公务员参加与集会、游行、示威密切相关政治的活动进行限制。

英国《文官管理法典》第4章第4节主要对英国公务员的政治活动参与作出规范，其重要内涵包括如下。

（1）将参与政治活动明确定义，分为全国与地方两大层次的政治生活。

（2）依是否具有自由参与政治活动的权利，将公务员分为三大类。①政治限制类（politically restricted category）：包括高阶文官及次一级的公务员，以及被纳入快速晋升发展方案的公务人员。凡此人员，不得参与全国性政治活动；而参加地方性政治活动必须先取得部会或机关的许可，并严守部会或机关提出的要求与条件。②政治自由类（politically free category）：此类人员包含任职于国营事业与非部局职等（non-office grades）的公务员。此类人员可以参加全国性及地方性的政治活动。但文官长得对此类人员的认定进行核可。③其他文官：凡非归上述二类的公务人员，皆属此类。此类人员除经部会或机关的特令许可，欲参加全国性或地方性政治活动，均须事先取得许可，并严守部会或机关提出的要求与条件。事实上，该法典还进一步授权部会与机关针对可能影响文官中立原则最甚敏感职位，行使必要之裁量予以否决。

（3）对公务人员平时应有的政治中立素养进行规范。①公务人员于值勤、身着制服或于官方场所时，不得参与政治性活动。②公务人员不得以官方身份参加政党组织召开或主办的会议与集会。考虑到上述政治活动或行为已属高度政治性活动，为避免不当政治力介入，影响公务人员职务的行使，应给予适度限制。

法国公务员游行

明确政治活动定义及公务员进行分类做法是西方国家实现“政治中立”原则的具体体现，同时，在法律层面上，限制公务员参与集会、游行、示威权利。此做法恰恰是为了公务员免受政党更迭造成的政治迫害而建立的衡平制度设计。

由于我国实行中国共产党领导下的多党合作制，因此不存在西方多数国家对公务员确立的“政治中立”问题。但出于公务员工作性质的考虑，也应对其政治基本权利进行限制，如集会、示威等权利，因为如果不对此类权利进行限制，就可能威胁到社会主义国家的行政管理秩序。示威行为的特点是直观、有感染力，有时还能拉拢一些政治立场中间人士或不明真相的公众，扩大社会同情面。由于街头运动站在“直接民主”的道德高地，政府如何平息它们就成为一种考验；一旦处理失当，政府的支持面就会快速萎缩。无论街头运动在历史上扮演过什么样的角色，如今它对大多数国家带来的政治损害都超过了正面作用。我国《国家公务员暂行条例》第31条规定，国家公务员必须严格遵守纪律，不得有下列行为：散布有损政府声誉的言论，组织或者参加非法组织，组织或者参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动，组织或者参加罢工……2006年《公务员法》在第53条中延续了该规定。公务员可以参加国家举行或者根据国家决定举行的庆祝、纪念等活动；参加国家机关、政党、社会团体、企业事业组织依照法律、组织章程举行的集会；参加经过许可的集会、游行、示威活动。

罢工权

各国根据自己国情创造性地解决公务员有无罢工权问题，即通过主权因素来限制公务员的罢工权。主权是国家拥有的至高无上决策与执行的权威，具有绝对性与不可分割性。国家主权集中表现在政府公权力独占行使上，公务员不能像企业员工一样对雇主施压以改善工作条件，否则将损害国家主权及政府威信。公务人员基于职业公务员制度原则，有忠诚、服勤之义务，必须负国家任务连续、顺畅运作的义务，这是各国基于公务人员职务特性限制其罢工权的主要理由。

西班牙公务员罢工

我国公务员能否罢工？我国法律已经赋予劳动者、工会以团结权、集体协商权，却对集体行动权中的罢工权闭口不谈。自从1982年宪法颁行之后，罢工成为法律的禁语，代称之为停工、怠工事件。根据我国《工会法》第27条规定，企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当会同企业、事业单位行政方面或有关方面协商解决职工提出的可以解决的合理要求尽快恢复正常生产秩序。我国《宪法》与《劳动法》虽没有规定公民罢工权，但事实上，企业员工罢工情况并不少见。针对罢工行为，从权利的行使规则而言，企业员工可以选择，法无禁止即自由；但公务员则是法无明文规定即禁止。公务员代表国家行使统治权，为国家代理人，公务不容中断，公务员行为规则不同于企业员工，所以不能行使罢工权。因为，公务员负有确保国家生活延续的义务，若其竟率性罢业不干，当然应视该公务员与国家间契约已被破毁，此时间国家无须寻求任何法律依据，即得予以解职公务员。

言论自由权

政治生活中，言论自由发展成为言论免责权。“言论免责权”是世界各国议会议员或代表履行职责的法律保障的一项通例，我国也不例外。1982年宪法总结新中国成立以来的历史经验，首度确立了人大代表的“言论免责权”，即宪法赋予人大代表享有言论自由特殊保护。全国人大代表在全国人民代表大会各种会议，包括大会全体会议、代表团全体会议、代表团小组会议上的发言和表决不受法律追究；同时，全国人大代表在列席原选举单位的人民代表大会各种会议上的发言，也不受法律追究。此外，地方各级人民代表大会代表在人民代表大会会议上的发言和表决，也不受法律追究，其目的在于要体现“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法精神，保证人民当家作主的权利。

一般而言，公务员个人言论也有自由，但公务员不属于普通公民，其言论权利不同于公民的言论自由，公务员的身份限制了他的言论自由度，对公务员的言论自由并不能仅以不得损害他人权利为界限，在范围上应有更多的限制。

法律对所有公务员规定了某些克制义务。公务员必须遵守纪律，不得散布有损国家声誉的言论，泄露国家秘密或者工作秘密。在入职时，公务员已经通过某种形式（宣誓）被告知需要履行这些义务，所以在执行公务时他就要严格地履行，至于公务之外是否履行这种义务可以灵活些。但是，公务内、外是很难区别的，在某些情况下，行政机关对某些主观的、客观的情况进行法律意义上的评判可能引起公众误解，公务员都应该避免在语言、文字和行为上产生极端和违反规定的现象发生，甚至在公务之外，公务员至少要保持自己的克制义务。

近年，我国公务员不当言行只要被媒体一公布，当事的公务员就被追查；公务员因此被追责或调离岗位或被免职甚至被撤职的情形时而发生，造成公务员面对媒体的“恐惧症”。这反映出我国在公务员言论自由与禁止之界限、公务员何种言论要被追责、追责主体是谁、追责标准如何确定上，无论是法律规定还是纪律规范上都比较模糊，没有形成系统的制度规范。

面对当前人人都拥有麦克风的“自媒体时代”，公务员能否借助媒体（包括报刊、书籍、电视）、网络（微博、微信、短信、QQ）等，针砭时弊、评政议政？随着微博对中国社会影响力的日益增强，微博舆论也逐渐引起各级政府部门的重视，大量的政府机构、公务员纷纷入驻微博，开启了公务员与公共舆论真正“打成一片”的新时代。公务员在微博等公共平台发言，是言论自由的表现形式，但公务员要掌握语言分寸、熟悉语言规律、把握语言策略；处理得不好，表达得不好，政府的公信力就会被削弱。公务员不能发表可能使其公正性遭质疑的言论，即使公务员在网上不使用真实身份，也可能被辨认出来。有些细微事件通过网络放大，会有远远超出事件本身的传播力和影响力。而当这些孤立的事件在网上不断出现，也会在潜移默化中影响公众的判断趋向，互联网就有可能发酵公众对政府的不信任情绪，形成“塔西佗陷阱”的舆论土壤。

公务员对自己在网络的言论须承担社会责任。2013年8月10日国家互联网信息办公室举办的“网络名人社会责任论坛”，就承担社会责任，传播正能量，共守“七条底线”达成共识。与网络名人一样，公务员言论自由也不得超越此底线，即：法律法规底线、社会主义制度底线、国家利益底线、公民合法权益底线、社会公共秩序底线、道德风尚底线和信息真实性底线。

结社权

我国宪法把结社权划入政治权范围而非劳动基本权，结社权属于集体权，而不是单独的个人权利，因此从政治权利角度分析结社权更符合我国法律现状与社会现实。我国宪法并未对结社权主体作特殊限制。我国公务员的政治权利保障与公民权利保障基本一致，不同之处主要体现在公务员的劳动权上；劳动权利是宪法上规定的政治权利，公务员也当然享有该项权利。结社包括政治结社、经济结社、社会与文化结社等多领域，因而，公务员结社权理应涉及上述领域。

西方的公务员基于“政治中立”一般被限制参加政党，以保障公务员免受专横行为或个人好恶之害，亦使公务员不被迫为政党的政治目的而从事活动，同时也禁止公务员使用权力及影响力去干预或影响选举的结果或竞选提名的结果。在西方国家，法律规定公务员在国家政治活动中要保持“政治中立”原则，公务员不得加入政党、政治团体，或与这类组织保持联系，也不得参加、捐助和以其他任何形式支持政治运动和政治活动，不得组织或参加违背有关法律法规规定的国家机关工作人员职责、义务的集会游行示威活动。实行政党选举的国家和地区，要求事务类公务员的行为具有非政治性，导致这部分公务员的某些公民政治权利的丧失，主要表现在担任政党职务、组织竞选活动、发表政治演说、谋求政治捐款、取得公选公职候选人的资格、参加偏激性政党、抨击政治领导人和公共政策等政治权利方面的限制。

在社会主义国家，政治性社团是社会团体中参与政治比较显著的部分，它们由在某些方面具有共同利益的社会成员所组成。在我国，参与政治的社团一般是政治社会团体，包括工会、共青团、妇联、工商联等。这些团体分别代表社会上不同成员的利益，又在根本利益上具有共同性，因此成为参加国家事务管理的重要组织形式。公务员只要参加了这些组织，也就意味着进行了政治参与活动。确切地说，应为归属于公务员的政治结社权。公务员的结社权不能狭义地理解为组织或加入工会或协会的权利。平心而论，公务员组织团体，以维护其本业的利益，虽或不免妨害国家行政纪律，而使行政长官的约束较先前困难，但这种团体的存在，可使国家机关的行政用人减少徇私、受贿、专横等弊病。且仅承认公务员有结社权，未必即致危及社会秩序与行政纪律。

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