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公共文化服务的网络治理

公共文化服务在弘扬社会主义核心价值观、提高公民文化素质、促进社会和谐发展等方面发挥着重要基础性作用。随着我国经济社会快速发展变迁及信息技术的广泛运用,公共文化服务正面临着严峻的挑战和诸多困境,公共财政资金的持续大量投入与公共文化服务的参与度和利用率较低形成了鲜明对比,服务效能不高的问题日益凸显。本研究没有停留于服务效能不高问题的表面化讨论,而是从组织管理视角,深入分析导致该问题的背后的结构性与机制性制约因素,将治理理论与网络治理模式同我国公共文化服务实际相结合,提出公共文化服务应从传统科层管理模式向现代网络治理模式进行转换重构,研究将企业、社会组织、公民纳入公共文化服务网络以扩大资源要素共享、激发社会参与活力、实现供需对接,从而理顺公共文化服务运行环节的组织结构、运作机制,寻求破解公共文化服务效能问题的治本之道。同时,公共文化服务作为国家现代治理体系的重要组成,其治理能力现代化的研究与实践亦是我国全面建成小康社会的政策要求,以现代网络信息技术为支撑的公共文化服务网络治理研究对于构建现代公共文化服务体系、提升公共文化服务领域的国家治理能力以及相互的体制机制改革,政策制定、实践探索均具有参考价值。

从已有文献看,基于网络治理视角对公共文化服务进行系统性研究尚较为缺乏。本书将治理理论和网络治理模式运用到我国公共文化服务领域中,尝试构建公共文化服务网络治理的完整体系架构,对公共文化服务网络治理模式的内涵、构成、目标、结构、机制以及治理分析方法等问题进行较为系统的考察研究,在公共文化服务领域具有一定的开创性,有助于为后续相关研究提供借鉴参考,并在此基础上不断完善。在具体研究内容上,关于多元主体行为互动关系及其网络形态、“动力-行为-保障”三维网络治理作用机制以及治理要素与多元主体动力因素之间的映射关系、“精神-行为-分配”三层面契约治理要素的嵌入、引入协作维度的网络治理综合评估指标体系、基于演化博弈方法识别网络治理主要影响因素进而强化治理要素等内容,不仅可应用于公共文化服务领域的研究与实践,在其他领域特别是其他公共管理领域亦具有参考应用价值,是对网络治理理论及应用研究的进一步丰富发展。


5.26公共文化服务



5.26公共文化服务小标

导致公共文化服务效能不高、群众的参与度和满意度较低等问题的根本原因是其结构性、机制性制约因素,

优化、改进当前的组织管理模式是解决问题的关键

通过对公共文化“服务失效”的归因分析,发现当前公共文化服务是行政任务导向的,而非用户服务导向的;是单向度为主的,而非网络化多向度的;是“供给”的,而非“共给”的;是封闭型的,而非开放式的。从组织管理角度分析,“一元制”供给结构抑制了社会各方力量的参与和协作,行政任务导向的运作逻辑使供给端缺乏对需求端的关注与响应,传统科层管理模式形成的自上而下单向度、各自为政、组织缺乏开放性与协作性,是导致诸多问题产生的根本原因。因而,优化、改进从而形成一个目标一致、能够有效协作与共享、高度重视并有效满足社会公众需求、将社会各方力量有效吸引进来参与建设和服务的组织管理模式,是提高公共文化服务效能、达成公共文化服务目标的关键。


5.26公共文化服务小标

网络治理模式是一种更加适合公共文化服务结构特征、更加适应当前环境条件的组织管理模式

公共文化服务以传播社会主义核心价值观、满足社会公共文化需求、保障公民基本文化权利为目标,具有多元、多级、多众的结构特征,在我国城乡人口结构快速变迁、网络化应用广泛普及、民间社会力量蓬勃发展、政策导向强调治理的环境条件下,网络治理模式相比科层管理模式具有动态更强、弹性更大、对多元群体的公共文化需求和内在诉求更具有包容性和响应性、更强调社会力量的参与协作、更加突出协商与合作的公共价值导向逻辑、更加适合网络信息化应用等特点,因而体现出更加适合公共文化服务结构的特征和更加适应环境条件的优势,应结合我国国情与公共文化服务实际,在继承科层管理模式优点的基础上,引入网络治理模式。其基本思路是:打破封闭的“一元制”体系架构,将企业、社会组织、公民纳入公共文化服务供给主体范畴,将蕴藏于民间的、拥有巨大潜力的社会力量吸收进来,形成动态的、柔性的、具有一定开放性的网络组织结构;弱化“命令与控制”的行政任务导向运作逻辑,强化“协商与合作”的公共价值导向运作逻辑,打破原有的政府与公众之间一方提供、另一方接受的被动供求关系,转向平等互动、彼此合作、相互协商的主动供求关系;改变过去静态、单向、宣传式的点缀性、辅助性网络信息化应用功能定位,把其作为网络治理的核心支撑并将网络空间视为公共文化服务的主要空间予以强化。 


5.26公共文化服务小标

在公共文化服务网络治理的结构中,政府、企业、社会组织、公民均是公共文化服务的供给主体,

其组织结构是一种以政府为核心节点、可渗透型的网络结构

多元主体在公共文化服务活动的行为交互中,可形成政府牵头型、政府参与型和自组织型三种行为互动关系。基于对政府、企业、社会组织和公民在行为目标、行为逻辑、行为驱动、结构特征等属性的分析,依据其在网络中的角色定位和节点联结关系,认为公共文化服务网络组织结构是一种有核的、可渗透类型:政府是其核心节点,以确保社会主义核心价值观传导的一致性以及对公共文化服务基础设施层面的有力支持;具备条件的企业、社会组织进入网络组织内,从过去的弱联结或无联结转变为与政府节点和其他协作节点的强联结关系,公民亦可通过加入志愿者协会等社会组织加入公共文化服务网络,将企业、社会组织、公民纳入公共文化服务供给体系框架范畴,使供给主体结构由“一元制”拓展为“多元化”,形成全社会共给共治的合力,亦为各群体在公共文化服务中的利益诉求表达提供空间;同时,对于进入者既有激励引导又有规则约束,对于无法胜任或无意愿作为主体的节点,则需要使其退出网络。在实际开展的公共文化服务活动中,政府、企业、社会组织、公民各主体间因活动类型不同而存在不同的角色定位与交互关联,形成政府牵头型、政府参与型和自组织型三种行为互动关系类型。在三种类型中,应适度减少政府牵头型,增加政府参与型的公共文化服务活动,并对自组织类型进行“一臂之距”的规范和引导。公共文化服务网络节点关系的进化可以分为基于任务的合作、基于共赢的合作与基于信任的合作三个阶段,当节点关系演进到基于信任的合作阶段时,节点之间的合作是长期的、稳定的、可控并可预期的。从纵向来看,国家、地方和基层在治理侧重上存在差异,国家层面治理侧重于文化认同,地方层面治理侧重于能力支撑,基层层面治理侧重于服务提升。治理的层级越向上,价值、政策方面的关注度越高,政府在其中扮演的角色越重;层级越向下,需求、服务效能方面的关注度越高,社会力量做出的贡献越多。


5.26公共文化服务小标

公共文化服务网络治理机制具有“动力-行为-保障”三维视阈,

协同、共享、契约、评估、激励、信息平台构成了网络治理机制的六个治理要素

在分析多元主体动力因素与行为要素、保障要素作用机理基础上,认为公共文化服务网络治理机制是基于对多元主体动力因素的考量,通过对行为要素和保障要素的调节,使多元主体的交互作用与达成公共文化服务目标保持一致,避免在协作中因各自动机分歧而导致网络整体运转失灵或偏离方向的规制体现,“动力-行为-保障”构成治理机制作用的三维视阈。依据公共文化服务的活动特征与资源特点,从加强协作、促进资源共享、增进信任、建立标准、抑制投机行为、强化数字支撑角度,提出网络治理机制由协同、共享、契约、评估、激励、信息平台六个治理要素构成。本书对六个治理要素的类型、构成与治理策略进行了研究:在协同要素研究中,基于所设计的公共文化服务协同治理参考模型,提出项目策划协同、资金筹集协同、设施场地协同、人员组织协同、服务活动协同、满意度评估协同六项协同内容及其治理策略;在共享要素研究中,提出强化公共文化资源共享的发现、选择、使用、评估、激励五环节的流转与衔接;在契约要素研究中,基于网络治理模式下委托代理契约关系的变化,提出将“精神-行为-分配”三层面内涵的契约治理嵌入公共文化服务中;在评估要素研究中,将公共文化服务协作水平作为一个维度引入网络治理综合评估指标体系,并采用AHP方法对上海、北京、河北等15个省份当前网络治理综合水平进行了实证研究;在激励要素研究中,提出声誉激励、积分制激励和与服务绩效挂钩的资金激励三个具体激励策略;在信息平台要素研究中,提出了公共文化服务网络治理信息平台的构建策略、基本功能与体系框架,并探讨了文化资源全国共享服务的路径。结合治理要素的研究,对海南图书馆与中国光大银行协同建设的“光大书屋”“椰树下小书屋”项目中的多元主体资源共享、四川成都武侯区文化馆与图书馆的社会化委托运营进行了案例分析。在此基础上,对六个治理要素与多元主体的动力因素进行关联,给出治理要素作用于动力因素之上的衡量指标,并通过调查问卷,发现评估是对政府及事业单位人员起最主要影响作用的治理要素,契约、协同、共享、信息平台是对企业影响作用较大的治理要素,激励、协同与共享是对社会组织影响作用较大的治理要素,共享、激励、协同、信息平台是对普通公民影响作用较大的治理要素。



5.26公共文化服务小标

多元主体在公共文化服务中的合作与竞争、交流与互动是一个博弈过程

在基于委托代理理论对多元主体在公共文化服务中的效用及其博弈关系进行分析的基础上,引入演化博弈理论及方法,提出了公共文化服务网络治理分析模型,以识别影响多元主体合作的主要因素,进而采取有针对性的治理措施促进合作、规避风险。从委托代理契约关系的视角来看,多元主体参与公共文化服务供给即产生了第二级的委托代理关系,各主体由于动力因素不同,存在为追求各自效用最大化而造成网络效率的损失和目标偏离的可能,研究中基于委托代理理论,给出了一级委托代理关系下委托方(公民)、代理方(政府)以及二级委托代理关系下委托方(政府)、代理方(企业、社会组织)的效用函数,并对其博弈关系、治理策略进行分析,认为引入二级委托代理关系有助于增加公共价值,同时应致力于带来合作各方的共赢,这亦是一种权衡,不能只为最大化某一方效用而牺牲其他参与方的合理效用,否则这种委托代理关系将不可持续。从动态演化的视角,提出在现实的网络治理中,各主体通过与其他主体的竞争与合作,会考量自身的付出与收益之比,并受到周围其他主体行为策略的影响,在一次次尝试、磨合和取得成功或遭遇失败的基础上,逐步达成对其自身最为有利的策略选择,达到一种相对稳定的合作或不合作状态,这是一个演化博弈过程。在此基础上,引入演化博弈理论及方法,以识别影响多元主体合作达成的主要因素,进而通过针对性治理措施调节变量因子条件促进长期合作、规避潜在风险为思路,讨论了公共文化服务网络治理分析模型的构建与应用过程,包括模型假设、博弈收益矩阵与收益函数构建、复制动态方程构建与均衡点分析、主要影响因素识别、治理强化五个环节。


5.26公共文化服务小标

对公共文化服务中具有网络治理特征的一个案例——公共电子阅览室的社会化合作进行分析,并给出推动形成公共文化服务网络治理模式的政策建议

基于前述研究成果,应用公共文化服务网络治理分析模型,结合问卷调查和数值模拟仿真,对公共电子阅览室的社会化合作案例进行了分析,构建了公共文化机构与上网服务企业合作的收益矩阵、收益函数与复制动态方程,得出了演化博弈稳定点,识别出合作时段与内容、合作选择与激励、合作监管等主要影响因素,提出治理强化的针对性对策。在政策建议方面,提出出台配套政策法规、调整公共文化服务组织结构与运行机制、引入社会资本和培育社会组织、强化网络信息技术运用与网络空间治理四方面建议。




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