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避免中等收入陷阱:政策选择

节选自《避免中等收入陷阱:政策选择与长期前景》,收录于《中国的中等收入转型》,有删节


作者:庄巨忠 保罗·范登堡 黄益平

1998年,中国从低收入国家跃升至中等收入国家行列,并直到前些年,仍保持近两位数的年增长率。但是在技术和生产力方面中国仍然落后于发达经济体,因此它还需要继续保持强劲增长,并缩小差距以达到高收入水平。

低成本优势显著地支撑了过去30年中国经济的快速增长。然而,工资上涨和人口老龄化意味着中国越来越需要凭借更高的生产力和创新力、产业升级,以及从依赖低成本优势,转向生产高价值产品来推动经济增长。与此同时,它必须解决改革不彻底造成的种种问题,这些问题由于经济快速增长而愈发复杂,造成经济失衡并导致日益加剧的不平等,如果不加以解决,可能成为经济增长的制约因素。

笔者认为:要想超越低成本优势、避免掉入中等收入陷阱以及确保成功转型,中国需要一个新的发展战略。这就要求:(1)加大企业创新与产业升级;(2)深化体制改革,特别是企业、劳动力与土地市场、金融业和财政体制改革;(3)发展服务业与扩大城市化;(4)保持宏观经济和金融系统的稳定;(5)提高增长的包容性;(6)发展绿色经济;(7)加强国际和区域经济合作。

以上措施构成了如下策略不可分割的一部分。

创新和产业升级对于保持生产率增长、缩小技术和收入差距是必要的;它们也使公司能够支付更高的工资,进而增加家庭收入、促进消费并减少失衡。

· 企业改革对于支持创新和升级至关重要;要素市场改革对于减少和消除导致失衡和收入分配不均的要素流动和要素价格扭曲的障碍是必要的;财政改革对于更好地调整政府在市场经济中的作用是必需的。

· 服务业的发展提供了新的经济增长来源,减少了供给失衡并为城市化创造了更多的就业机会;反过来,这也提高了工资、吸收了更多的农村劳动力、增加了家庭收入和消费,并减少了收入分配不均。

· 稳定的宏观经济、社会包容、清洁的环境与和谐的对外经济关系,对于保持中国经济的长期增长至关重要。

采用这样的发展战略,将使经济增长模式从依赖低成本优势向生产高价值产品转移,并从依赖政府向依靠市场和竞争转移。这将有助于经济从投资转向私人消费、从依靠外需转向依靠内需、从只注重增长转向增长和分配并重,并从以发展为中心转向发展与环境保护相协调。


5.15中等收入转型

加大企业创新与产业升级

尽管中国经常由于生产大量的产品被称为“世界工厂”,但它仍然只是世界的“装配工”。随着工资快速增长和人口老龄化,帮助中国取得这种地位的低成本优势将逐渐减弱。为了保持竞争力,中国需要提高其在价值链中的地位。为此,工业和服务业将需要通过创新不断升级。换句话说,中国应该成为世界的“设计师”、“创新者”和“品牌生产商”。以下的政策措施有助于实现这些目标。

1.加强企业创新激励机制

企业是创新的驱动力。因此,中国需要强化激励机制并提高企业自主创新能力,同时继续引进外国技术。然而,不同类型的企业面临不同的挑战,需要不同的解决方案。

· 国有企业(SOE)规模大,更容易获得贷款,并且拥有更多的创新资源。但是由于公司治理结构存在缺陷,它们需要更好的激励机制;因为,在许多情况下,它们的竞争力有限。对于国有企业来说,解决方案是:(1)把它们暴露在更为激烈的市场竞争中;(2)减少政府直接干预;(3)落实有效的公司治理体系;(4)使其真正商业化。

· 尽管民营企业比国有企业有更强的激励机制,但是它们通常规模较小,且融资渠道狭窄。民营企业也必须与国有企业争夺有才能的工人,但是由于工人们认为国有企业能提供更稳定的就业机会,民营企业往往失去竞争力。针对这些企业的政策重点是:(1)创造能使其与国有企业公平竞争的环境,特别是在市场准入、融资和税收方面;(2)鼓励和支持它们加强公司治理和提高创新能力;(3)完善合并和收购规则以促进其重组和扩张;(4)促进创新的公私合作模式。

· 对于外资企业,主要政策重点应该是给予它们与国内公司相等的待遇,鼓励公平竞争,并保障其知识产权。

2.营造有利于创新的环境

由于市场失灵,如阻碍创新的信息和协调外部性,政府在营造支持创新和解决市场失灵的环境上发挥重要的作用。可以考虑以下优先事项:

· 进一步加强市场机制以确保公平竞争,保护私有财产,履行合同并提倡商业诚信,完善市场制度。根据世界银行发布的《2014年经商环境报告》,在受评估的183个经济体中,中国大陆排名第96位,落后于马来西亚(第6位)、韩国(第7位)和泰国(第18位)(图3.1)。中国的低排名主要是受开办企业、办理施工许可、投资者保护以及纳税等因素的拖累。


3.15中等收入转型1

注:图表显示了183个受调查的经济体中部分经济体的数据。相关数值越小意味着监管环境越有利于在当地建设和运营公司。该指数是该国在十个领域中百分等级的简单平均,十个领域包括:开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护投资者、纳税、跨境贸易、执行合同以及解决破产。

来源:世界银行(2014)。


· 加强对基础科技研究的公共支持。2000~2011年,研发投入占中国国内生产总值的比例增长了一倍,达到1.8%,但是仍然远远低于大多数发达国家(图3.2)。中国在“十一五”规划(2006~2010年)期间没有达到设定的2%的目标,只是在结束时达到了1.8%的水平。值得注意的是,“十二五”规划设定了研发投入占国内生产总值2.2%的目标(BBVA Research,2011)。


3.15中等收入转型2

注:韩国、日本和新加坡为2010年的最新数据,印度为2007年的最新数据。

来源:世界银行《世界发展指标》(2014年1月查询)。


· 制定产业政策对新行业、新产品及新技术的开发加以支持。中国采用了多种产业政策工具来支持创新和制造。最近的一项研究发现,产业政策可以有效地提高全要素生产率和推动产品创新,尤其是当该行业表现出高度的竞争性时(Aghion et al.,2011)。随着市场的完善和私营部门的发展,产业政策应该转向支持新行业、新产品以及新技术的开发——它们中市场失灵现象尤其普遍。“十二五”规划为七大战略性新兴产业设立了目标:节能和环保技术、新一代信息技术产业、生物、高端装备制造、新能源、新材料以及新能源汽车。风险融资工具,如风险投资,可以用来支持创新。

· 进一步加强知识产权保护。近年来中国在这一方面有很大进步。但与大多数高收入国家和一些中等收入国家相比,仍然有许多方面有待改进。在世界经济论坛发布的《2013~2014全球竞争力报告》中,有关知识产权保护的分值范围是1~7,1代表最弱而7代表最强。中国得分为3.9,排名第53位,低于很多经济合作与发展组织中的国家以及一些中等收入国家,如南非(第18位)和马来西亚(第30位)。


5.15中等收入转型

增加人力资本的投资并推动知识经济的发展

支持创新和产业升级需要充足且优质的人力资本。在过去30年中,中国在人力资本发展发面取得了显著的进步,但与发达国家和一些中等收入国家相比,仍有较大差距。

2010年,中国成年人平均受教育年限估计达到8.1年,低于马来西亚(10.2年)、日本(11.6年)以及韩国(11.9年)(表3.1)。2011年中国高等教育入学率达到24.3%,而马来西亚为37.1%,泰国为51.4%,日本为60%,而韩国为100.0%。相对于其劳动力的规模,中国科学家和工程师的数量远低于发达国家。例如,2006年中国每万人中科学家和工程师只有16人,远远低于韩国的83人和日本的106人。2011年中国公共教育支出占国内生产总值的3.9%,低于马来西亚(5.1%)、韩国(5.0%)和美国(5.6%)。

为提升人力资本,中国可以考虑采取以下措施:

· 增加公共教育支出占国内生产总值的比重,以缩小与发达国家和其他中等收入国家人力资本指标的差距。


3.15中等收入转型3


· 缩小高等教育入学机会上的不平等,同时扩大职业技术教育的范围,以提高劳动力素质并减少或避免技能不匹配

· 改革教育以提高效率和质量,引入高校教学与科研质量的评价机制,激发教师和科研人员的积极性以提高教学和科研质量。

· 加强高校、科研院所同企业和劳动力市场的联系与互动,向其提供更多具有市场营销和创新能力的学生,并提高研发的市场转化率。

· 鼓励私营部门参与提供教育,加强国际合作与教育交流。

· 增加对贫困地区的教育投入并扩大落后地区的义务教育范围。


5.15中等收入转型

深化体制改革

尽管中国在过去30年里取得了显著进步,但其市场经济转型还远未完成。虽然近年来私营部门发展迅速而且国有企业绩效有所改善,但是企业改革的议程仍然漫长。尤其是国有企业有限的竞争力使其比民营企业效率更低,更难盈利。同时,民营企业面临着市场准入的严重障碍,在获得信贷和其他生产要素方面也受到种种限制。如果中国要想更多地依靠效率提升和技术创新来推动生产率的增长,继续进行企业改革是至关重要的。

尽管中国产品市场改革进展顺利,但是要素市场改革仍然滞后。对行政干预的持续依赖限制了劳动力、资本和其他生产要素的流动性,并扭曲了要素价格。这会导致低效的资源分配和利用,造成结构性失衡和收入差距扩大,并为寻租提供空间。

随着政府作用从直接干预向提供公共产品和服务以及解决市场失灵转变,中国也需要进一步的财政改革。深化体制改革,意味着进一步企业要素市场(劳动力、资本、土地)改革和财政体制改革。

1.企业改革

特别是自20世纪90年代末以来,国有企业改革主要是通过抛售和管理层收购的方式将中小企业私有化。由于国家控制大部分股份,国有大型企业要么保持国家所有制,要么成为上市公司。因此,在企业数量方面,国有企业在行业中的比例大大下降——从1999年的38%下降到2010年的4%。这是指主要业务年收入超过500万元人民币的企业。但在其他方面,国有企业仍然控制着经济的大部分。2010年,国有企业创造了27%的工业总产值,占有42%的总资产,并雇用了19%的工业劳动力。近年来,国有企业绩效有所改善。但是国有企业比民营企业盈利低,而且在全要素生产率增长上不如非国有企业表现得好。

企业改革应该包括以下三个主要步骤。一是通过营造公平的竞争环境,促进私营部门的发展,使之能与国有企业公平竞争。这就要求减少或消除许多行业的准入壁垒和民营企业在获得信贷方面的歧视。

二是加强国有企业的治理能力,包括建立一个健全的审计、监督和绩效评估系统,以对政府控制范围进行补充。国企高管应通过市场招聘择优选用。由于现在许多国有企业都已在证券交易所上市,中国可以增加公众持有的国有企业股份比例,使其成为真正的上市公司。

三是加强对自然垄断(如公共事业垄断)的监管,以防止它们获取垄断租金。应设置专门机构来监管价格设定和服务质量。

2.劳动力市场改革

劳动力市场改革可以集中在两个具体领域。一是户籍制度,即通过降低对劳动力流动性的阻碍来统一劳动力市场,尤其是对从农村地区和农业部门到城市地区和非农业部门的劳动力放宽限制。这主要涉及保障农民工平等地获得社会服务和福利待遇(健康、教育和住房)的权利,也就是具有同目前登记在册的城镇居民同等的权利。近年来,中国部分城市出台了户籍制度改革试点方案,这为全国范围的户籍改革提供了有益的借鉴。

二是进一步完善和扩大劳动力市场机制的覆盖范围,如就业保护法、最低工资、集体协商与失业保险。这样可以更好地保护工人的基本权利,而不会给企业额外增加成本或打击创造性就业。中国已经朝着劳动力市场治理的“灵活保障”模式不断前进。这种模式将灵活性(减少企业紧缩负担的易雇佣与解雇法)和安全性(失业救济金、积极培训和复工激励机制)相结合,旨在保护工人而不是工作。在瞬息万变的全球化经济中,很少有人会终身保持同样的工作。参见Vandenberg(2008)。未来的工作重点是在灵活性和安全性之间保持适当平衡,并使该模型覆盖整个劳动力市场。

3.金融业改革

在过去的30年里,中国已经建成了一个包含各种金融机构的现代金融体系。然而,中国的金融业改革被广泛认为落后于其他行业的改革。国有银行仍然主导着金融业,对信贷分配进行行政干预,控制利率以破坏资本配置,提供给投资者和储蓄者低回报产品,并导致过度投资和结构性失衡。

金融体系给农村家庭和微型、小型与中型企业提供的服务也不尽如人意。资本市场中,债券和股票的发展仍然不均衡,并且不足以满足长期的风险融资。此外,脆弱的公司治理、宽松的内部控制和风险管理使得中国经济面临潜在且严重的重大金融风险。

如果中国更多地将效率、提高生产率和加强创新作为经济增长的来源,那么深化金融业改革是十分必要的。工作重点包括:

· 进一步推动金融业和金融中介的市场化,这意味着允许需求和供给在决定利率方面发挥更大的作用,对私营部门开放金融业,并使国有银行真正实现商业化;

· 通过进一步加强对金融机构的监管和监督以加强金融安全,并建立一个包括债务重组机制与存款保险制度在内的有效的金融安全网;

· 进一步发展资本市场,注重包括银行间同业拆借、企业债券、股票、契约型储蓄、金融期货及衍生品的发展;

· 扩大对微型、小型和中型企业的融资渠道,发展农村金融,并促进金融的包容性;

· 进一步增加汇率的弹性;

· 为加快资本账户自由化创造条件。


5.15中等收入转型

土地改革

高效公平的土地制度对于保障农业投资、粮食安全和土地资源优化配置来说,是至关重要的。它有助于减少城乡收入差距,推动城市化进程,维护社会公平和稳定,以及确实维持中国经济的长期增长。中国政府需要解决若干问题,以使土地制度更高效且更加公平,在农村地区尤其如此。城市土地归国家所有,农村和城市郊区的土地归集体所有。在城市,企业、家庭和个人通过国家分配或土地市场获得土地使用权。在农村地区,2003年生效的《农村土地承包法》将农业用地和宅基地的使用权分配给农户,但有一些条件限制,如不得将农业用地转为其他用途,又如合同期限的限制(农业用地为30年,其他用地为30~70年)。

一个优先事项是发展农村土地市场,使其作用得到充分发挥。《农村土地承包法》赋予农户出售和转售土地使用权的权利。虽然市场持续扩大,但是交易量依然低迷。促进农村土地市场发展的措施包括:进一步巩固和明确法律框架,发展市场机构和相关服务,如测量员和估值、土地经济、土地交易以及纠纷解决机制。

另一个优先事项是使地方政府在城市化征用土地过程中更加公正和透明。现行制度赋予了地方政府较大的权利,使其能以远远低于市场水平的价格获得农业用地用于城市发展。虽然近年来这一方式已成为地方政府财政的重要来源(因为地方政府能够以市场价格出售土地使用权),但是它已经逐渐成为社会矛盾的根源。因此,中国一方面要保护农村人口的利益,另一方面又不能限制城市的发展。



5.15中等收入转型

财政改革

近年来政府实施了有效的财政改革,帮助建立了稳固的财政状况。但是为了调整财政体制和政府职能转变的关系,保证财政的稳定和可持续性,以及提高财政体制的效率与公平性,进行进一步的改革是需要的。政府可以考虑在财政开支、收入调用、中央与地方政府间财政关系和预算管理方面进行改革。

随着市场经济转型的不断深入,政府需要将财政开支重点转向提供公共产品和服务,促进社会公平和解决市场失灵问题。在未来10~15年,中国应逐渐增加教育财政开支。2011年,中国教育支出占国内生产总值的3.6%,医疗卫生支出占1.4%,接近经济合作与发展组织成员国的平均水平,后者2010年教育支出占国内生产总值比重为5.6%,2012年医疗卫生支出占7.7%(World Bank,World Development Indicators)。在保持财政可持续性的同时,政府在公共住房、社会保障、对贫困家庭和落后地区的转移支付、环境保护以及基础科技研究方面的支出同样也应增加。政府应继续对基础设施进行投资,但同时,在这些项目中可吸引私人部门参与,并鼓励尝试公私合作模式。

在收入汲取方面的改革是十分必要的,这是为了确保财政开支和财政可持续发展的经费充足,提高征税的效率和公平性,并创造激励机制以便更好地保护环境及更有效地利用资源。中国政府的总收入,包括预算内收入和预算外收入,可以媲美许多中高收入和高收入国家。财政部(2011)的数据显示,2011年政府收入占国内生产总值的35.3%。这涵盖中央和地方政府的预算收入、国有企业收入、社会保险税,以及其他政府收入,包括土地出让收入。但是,2011年中国预算总收入和中央财政收入分别占国内生产总值的22%和11%,与其他国家相比,这并不算高(图3.4)。考虑到需要更加平等地获得公共产品和服务,减少地区间不平等,解决气候变化、环境保护等问题以及应对未来的宏观经济冲击,因此可能不得不扩大预算收入规模。


3.15中等收入转型4

注:中央财政收入不包括补助金、社会保障基金和捐款。

来源:中国经济数据库,中国全球数据库;其他来源于世界银行《世界发展指标》(2013年9月查询)。


刺激收入调用的改革措施包括:

· 将预算外的政府收入纳入预算管理;

· 改革提供政府财政来源的财产税,同时,帮助控制房地产投机;

· 提高个人所得税在国内生产总值中的份额;

· 最大程度地有效利用绿色税收来控制污染的排放,保护自然资源并促进绿色增长;

· 改革增值税制度,将其覆盖范围扩大到整个服务业;

· 加强国有企业的资产管理,提高国企利润的上缴比例,这也将有利于改善国有企业投资行为;

· 提高公众对纳税是公民义务的意识,并加强税法和执法力度以减少偷税。

关于中国中央和地方政府间的财政关系,有两个问题在政策讨论中引起了特别的关注(Whiting,2007)。一是各级地方政府财力与其支出责任往往不相匹配。结果表明1994年的改革将大部分财政收入从地方政府转移到中央政府,但实质上没有重新分配中央政府的支出责任。因此,各级地方政府(包括县一级),往往缺乏足够的财政收入为大量公共产品和服务提供资金。财政缺口导致预算外资金(包括土地出让收入和隐藏的地方政府债务)的增长。

政府可以考虑采取若干措施来改革政府间的财政关系:(1)可以审查并更好地调整支出责任和收入来源的分配;(2)将预算外资金纳入预算管理,以提高财政透明度并加强问责制,降低财政风险;(3)改革财产税,使其取代土地出让收入成为地方财政的主要来源;(4)通过采取更好的绩效评估等措施,提高从中央政府到落后地区财政转移支付的效率,以缩小地区差距。

为确保财政的可持续性和稳定性,中国应采取多重措施加强财政管理。第一,建立完整的预算体系,使其涵盖政府预算、国有资产预算、社会保障预算和预算外资金;第二,建立公共债务的监测和报告制度,尤其是加强对地方政府债务的监测(ADB,2012a)。


5.15中等收入转型

扩大服务业开放与推动城市化进程

当前服务业尚不发达,原因包括:某些服务业市场开放不够,城市化进程缓慢和宏观政策上对制造业的倾斜(ADB,2009)。要解决经济增长来源失衡的问题,进一步开放服务业十分重要。未来几十年,服务业将成为经济增长和就业的主要来源。生产性服务业将有助于提高制造业的生产率,并促进产业升级,而社会性服务业将有助于提高生活质量。促进服务业发展的政策选择包括:

· 减少或进一步降低某些服务业(如教育、医疗保健、金融、交通、电信)的准入限制,并促进私营部门在这些行业的市场竞争;

· 推动高附加值服务业的发展,如金融、交通和物流、市场营销、管理咨询、信息技术、会计和法律服务、设计、研究与开发;

· 推动服务业向高质量发展,加强服务型企业的市场监管以保护消费者利益,建立服务质量规范和标准,为一些重要的公共服务领域,如水、电、医疗保健等建立专门的监管机构;

· 减少或消除宏观政策上对制造业的倾斜,包括使人民币汇率更有弹性,在税收与信贷方面消除对服务业的歧视;

· 鼓励服务供应商加大品牌投入,加强知识产权保护;

· 加大对员工服务培训和人力资本开发的投资,包括引入职业技能等级;

· 推动城市化和服务贸易的发展。

城市化有助于提高生产率和资源利用率。它可以促进产业升级,扩大服务业开放,创造就业并增加家庭收入和消费。城市化进程提供了集聚效益。同时,它也是解决经济失衡和城乡收入差距问题的方案的重要组成部分,以及促进城乡协调发展的有效途径。尽管近年来城市化进程不断加快,中国的城市化率在2012年达到51.8%,但与高收入国家和许多中高收入国家相比,这一数字依然很低(图3.5)。未来几十年,城市化可能成为促进经济增长的主要驱动力。


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来源:世界银行《世界发展指标》(2013年9月查询)。


推动城市化进程可以考虑实施以下几点措施:

· 改革户籍制度,包括逐步消除附加在户口登记上的社会福利,并放开农民工城市落户限制;

· 完善为城市发展而征用农村土地的有关法律和行政管理体系,以确保社会公正和经济效率;

· 进一步改革和完善城市管理,包括调整各级地方政府支出和收入责任,将地方政府的重点转向提供公共产品和服务,并提高服务交付效率;

· 促进服务业发展,通过减少私营部门在某些服务业的准入限制来创造更多的就业机会,并确保更好的生活质量;

· 推进绿色城镇化,以节约资源和保护环境;

· 保证城市化有序进行。

预防和消除城乡不平等需要加大对贫困落后地区基础设施的投资,打破区域垄断,并促进国内市场一体化。同时需要加大对低收入地区的财政转移支付,促进沿海地区产业向内陆省份的转移,以及消除劳动力从贫困地区向富裕地区流动的障碍。


5.15中等收入转型

缩小收入差距,提高增长的包容性

确保每位公民都能够参与增长过程并从中受益,从而缩小收入差距,是包容性增长的核心所在(Zhuang and Ali,2010)。这也是中国保持经济持续增长,避免掉入中等收入陷阱,实现和谐社会的关键一环。收入差距不断扩大在一定程度上是二元经济发展过程中的一部分,但其还包括经济转型不彻底、要素流动障碍、体制僵化、治理薄弱和市场缺陷等一系列因素。本节着眼于促进更具包容性的政策选择。

1.缩小城乡收入差距

缩小城乡收入差距需要推进城市化与服务业的发展,为农民工提供充足的生产性工作。同时,要给农村流动人口与城市居民同等的社会福利待遇。正如上文所提到的,这需要逐步改革户口制度。在推进城市化的同时还要增加对农村(如基础设施和公共服务)和农业(如灌溉和研发)的投入,加速农村建设。

在很大程度上,中国收入不平等的格局反映了其区域间资源配置的不平衡。这一方面与经济发展的过程有关,另一方面也与要素流动的限制及近几十年发展政策对更繁荣的沿海地区的倾斜有关。80缩小地区收入差距需要增加财政转移支付以及加大对贫困落后地区基础设施的投资。同时,也需要打破区域垄断,促进国内市场一体化,促进沿海地区产业向内陆省份转移,以及消除劳动力从贫困地区向富裕地区流动的障碍。经验证据表明,近年来中国的西部大开发战略已在缩小地区差距方面取得了一定成效(ADB,2012b)。应继续实施这一战略。

2.保证享受公共服务的机会均等

公共服务,包括基础教育、医疗卫生和社会服务,需要更多的资源。在基础教育方面,中国需要加大对义务教育、农村教育和贫困落后地区教育的政府开支。还需要保证教育经费充足,推动教育机会公平化,并适时实现十二年义务教育。

在医疗卫生方面,需要加大政府支出,减少家庭自付医疗费用,扩大公共医疗保险的覆盖面,保证每一名患者都得到基本医疗服务。在社会保障方面,优先事项是建立全国统一的社会保障制度,提高社会保障账户的可转移性。这包括扩大社会保障的覆盖面,特别是覆盖农村地区,确保社会保障体系财政的可持续性。要鼓励发展商业医疗与养老保险,将其作为对社会保障制度的补充;增加对经济房的政府开支,建立有效的住房分配管理体系(ADB,2010)。

3.建立更公平合理的个人所得税制度

不公平的税收制度会降低人们的纳税意愿,从而使政府筹集必要资金的能力下降。鉴于中国个人所得税在国内生产总值中所占比重很小,因此可以通过逐渐扩大税基和提高税制的方式增加个人所得税在国内生产总值中的份额。也可以降低最高边际税率的起征点,逐步实行综合征税,加强征税管理以减少逃税等。

4.加强法治建设,确保社会公平与正义

实现包容性增长的一个重要策略是进一步加强法治建设。这使得市场更有效率,企业更负责任,政府机构能更高效地为公民服务。善治政策重点包括促进公平竞争,保护劳动者和消费者的权利,消除社会排斥和歧视,预防腐败,以及加强法治建设。


5.15中等收入转型

促进绿色增长,节约资源并保护环境

中国致力于走绿色低碳发展道路。“十二五”规划指出了中国面临的日趋严峻的资源环境约束,并强调了节约水和能源,减少排放,完善激励机制和控制机制,同时强调了构建更有效的资源节约环境友好的生产方式和消费方式的重要性。

为了避免资源短缺对经济增长带来限制,中国可以考虑采用以下政策选择:

· 通过结构转型、产业升级、创新和服务业发展,进一步降低增长的资源使用强度;

· 可以通过更好的定价制度、更强的激励机制(包括财政和税收措施)、消除对采用新型高效技术的限制(并减少和消除扭曲因素)来提高资源配置效率和利用率,并减少浪费;

· 通过加强政府监管和执法力度来控制和减少污染;

· 在水资源方面,加大对水利建设的投资,提高整体水资源规划和管理;

· 在能源方面,加大对提高效率的技术以及清洁能源、可再生能源的投资;

· 在资源节约和投资保护中鼓励私人投资。

减少和控制污染排放是绿色增长和环境保护的关键一环。“十二五”规划期间,中国的目标是把能源强度降低17.3%,二氧化碳排放强度降低18%。中国已经承诺到2020年二氧化碳排放强度比2005年降低40%~45%,并把一次能源消耗中非化石燃料的比重增加到15%。

为了实现并超越这些目标,中国需要进一步改革能源价格并引入排放税,以提高能源效率并减少排放和污染。同时,中国还需要建立排放许可证交易市场以降低减排成本,促进创新,发展并投资可再生能源和清洁能源,以及提高全民推动绿色增长、保护环境的意识,这样将有助于引导行为和文化变革,加强清洁能源发展领域国际和地区之间的合作与知识交流。


5.15中等收入转型

保持宏观经济与金融系统的稳定

宏观经济与金融系统的稳定对于中国维持经济增长和避免掉入中等收入陷阱至关重要。在过去30年中,中国之所以能保持宏观经济和金融系统的稳定,在一定程度上是因为政府在宏观经济管理和金融部门中行政手段使用程度相当高,而对资本账户自由化也采取了审慎态度。

但这些也不同程度地导致了经济失衡。不管是深化改革的需要,还是解决经济失衡的需要,中国将要在宏观经济管理和发展金融体系方面更多地依赖市场,包括让利率更多地反映市场供需情况、使人民币汇率更具有弹性、让银行和金融机构更加遵循商业化原则、让民间资本更自由地进入金融业。此外,人民币国际化也需要逐步开放资本账户。在改革的过程中,中国必须保持宏观经济与金融系统的稳定。

在财政方面,虽然与大多数发达国家和许多周边的亚洲经济体相比,中国目前公共债务和财政赤字占国内生产总值的比例并不高(图3.6),但仍需进一步推进财政改革和加强财政管理,以确保财政的长期可持续性健康发展并保持低预算风险。考虑到基础设施、公共服务、社会保障项目方面不断增长的融资需求,这一点尤其如此。


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注:中国大陆、印度尼西亚、日本、韩国、中国台湾的数据为政府(当局)债务情况。马来西亚的数据为联邦政府债务情况,菲律宾的数据为国家政府债务情况。

来源:亚洲开发银行《亚洲经济观察》;中国经济数据库,全球数据库(2012年2月查询)。


人口老龄化也将对财政状况有重大影响。在前面讨论的财政体制改革措施中,考虑到近年来地方政府债务不断上升,地方政府的财政管理需要引起特别关注。优先事项包括保证地方政府收入与支出需求相一致,将预算外资金纳入预算管理,为地方政府财政建立有效的报告、监测和监控体系,增加地方政府的财政透明度并实行问责制。


5.15中等收入转型

加强国际和区域经济合作

维持和谐的外部经济环境对中国的长期增长至关重要。这需要更多的国际和区域经济合作。可以考虑几个关键问题。一是随着中国在全球经济中重要性的日益增加,它需要在制定经济政策时考虑外溢效果,继续努力建立与加强同贸易经济合作伙伴的互信。此外,中国还要积极参与二十国集团、亚太经济合作组织、东盟+3以及其他多边、双边、区域经济合作组织与政策协调论坛,继续努力建立并加强与经贸合作伙伴的互信关系。这不仅有助于中国制定其经济政策,也有利于中国参与全球和区域性经济政策的制定与管理。二是随着全球经济格局的变化,中国可以通过深化结构性改革以及加强区域和南南经济合作促进国内消费与亚洲新兴市场的需求,使其成为经济增长的来源。三是中国在提供全球公共产品中发挥了很大作用,如在共同但有区别的责任原则下,积极参与国际合作应对气候变化。四是随着近几年对低收入国家发展援助的显著增加,中国可考虑建立一个专门的政府机构,通过加强对发展援助的规划、协调和管理提高援助效率,尽可能按照国际惯例提供援助。




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