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贫困测量:多维指数与瞄准偏差

3.9贫困测量小标

经济学家强调收入对于满足人们基本需要,从而实现减贫的重要性。基本需要的内容是随着人类社会的发展而不断发展的。千年发展目标确定了全球到2015年的基本需求目标。

2015年千年发展目标结束后,联合国在2015年9月召开的可持续发展峰会上通过了《可持续发展2030议程》(2030 Agenda for Sustainable Development),设定了到2030年的可持续发展目标(SDGs)。可持续发展目标提出到2030年在世界各地消除一切形式的贫困。这里的“消除一切形式的贫困”(End poverty in all its forms)对贫困的认识已经远远超过了经济学家从基本需要的视角定义的贫困,它是多维贫困理念在联合国发展议程中的体现,反映了国际社会对贫困认识的深化。

社会学家关注被排斥的社会群体,希望通过国家层面的制度变革来促进机会公平,消除社会排斥。就当前中国的实际情况来看,消除社会排斥,促进社会包容对于构建和谐社会十分必要。一是在经济领域,着力消除制度上的就业排斥和歧视;二是在社会领域,着力消除对弱势群体获得社会服务的排斥和歧视。特别是让弱势群体获得公平的教育和健康服务,消除教育和健康服务领域日益加深的两极分化,阻断贫困的代际传递。着力打通穷人的上升通道,使其通过人力资本形成和个人努力可以过上体面的生活。

发展学家关注弱势群体的能力缺失,希望通过公平、公正的机会,让每个人获得平等的教育、健康、社会保障、就业、市场准入的机会。其实质是强调发展机会的公平性。机会不公平的社会危害要远远超出结果不公平的社会危害。一是在经济领域要打破国有企业与民营经济之间的制度性差异,为民营经济创造更加公平的发展环境。二是消除就业领域的社会不公正,为新毕业的大学生、新生代农民工等新型劳动力群体提供公平的就业环境。三是着力推进贫困地区“大众创业,万众创新”。

政治学家关注权利的被剥夺,马克思主义理论一直是指导我党建设社会主义市场经济的理论武器。一是要正确处理政府、企业和个人之间的利益分配关系,着力解决民生问题,让老百姓充分享受改革开放和经济发展的成果。在分配结构上,彻底消除这一矛盾。目前我国是世界上少数几个税负较重的国家之一,而财政的民生支出方面却是世界上少数几个比重较低的国家之一。二是要着力建设社会主义民主制度,把我国建设成为“政治上自由、经济上繁荣、文明先进的中国”。①

中文对于贫困的定义其内涵远超出英文“poverty”一词。中文“贫困”的定义,既包括了收入不的“贫”,也包括了个体或家庭处于不良的自然环境,不能接受教育、卫生服务等的“困”。可以说,中文“贫困”的定义是多维度的。也正是基于这一文化背景,到2020年前,中国扶贫开发的目标是多维度的,即“到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障。”中国的扶贫目标体现了“利贫性”(pro-poor)和“包容性”(inclusiveness)理念。“利贫性”体现在“实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平”,“包容性”体现在“基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”。


3.9贫困测量

节选自 王小林《贫困测量:理论与方法》


总结已有的理论研究,测量多维贫困主要基于以下几个原因。第一,森认为,之所以测量多维贫困,是因为穷人所受的剥夺是多方面的,而且每个方面都很重要。②第二,任何单一维度的贫困测量与贫困的多维度本身是不匹配的。例如,对印度和秘鲁的研究表明,许多在教育、健康等方面能力贫困的人口并不是收入贫困。第三,即使收入是多维贫困的一个很好的代理变量,但是仅仅用收入不足以反映其他方面的被剥夺和社会排斥。第四,人类发展指数是对收入贫困测量的重要补充,但仅仅包括收入、健康和教育三个维度,这与森提出的影响人类发展的许多基本可行能力相比,还远远不够。第五,多维度测量贫困,能够使公共政策找到优先干预的领域。第六,多维贫困测量是对收入贫困测量的一个重要补充,而不是代替。用中文“贫困”来表达,收入测量贫困,实质上是测量了“贫”;从多维度测量贫困,可以捕获“困”。

目前,世界各国越来越多的基于家庭的统计调查数据,使得测量多维贫困成为可能。③多维贫困指数(MPI)是一个用于测量极度贫困(acute poverty)的综合指数。极度贫困具有两个特征:一是贫困人口的没有打到基本能力(basic functionings)指标所确定的国际公认的最低标准,例如获得充足的营养、接受一定年限的教育和能够饮用清洁水;二是贫困人口在同一时间内在几个方面不能达到国际公认的最低标准。换言之,多维贫困指数测量人们经受的多维度剥夺。

多维贫困指数由两个关键部分构成:贫困发生率(incidence)和贫困强度(intensity)。贫困发生率是经受多维度贫困的人口比例,用H表示(即Headcount ratio);贫困强度是指贫困人口经受的平均剥夺比例(加权),即在平均意义上,贫困人口有多穷,用A表示(即Average deprivation share)。多维贫困指数可以表达为MPI=H*A。

多维贫困指数是对世界银行收入贫困测量的一个重要补充,它更加生动地反映了贫困人口受剥夺的情况。多维贫困指数包括了做饭用燃料、饮用水和卫生设施的三个指标,这三个指标强调了穷人的环境剥夺状况。同时,它纳入了耐用消费品指标,耐用消费品剥夺实质上反映了家庭的资产贫困状况,而资产贫困是持久性贫困的一种表现。

另外,多维贫困指数是基于现有的家庭统计调查,对于反映人的可行能力扩展方面的许多指标,由于数据不可获得,还没有纳入测量范畴,权重的设定也存在改进的空间。多维贫困指数受限于各国统计数据的可得性,部分国家的数据十分陈旧,无法反映当前的贫困状况。


①毛泽东:《新民主主义论》(节选),载《毛泽东著作选编》,中共中央党校出版社,2002,第167页。

②Sen,A.K.,Inequality Re-examined,New York:Russell Sage Foundation,1992.

③Alkire S.,“Multidimensional Poverty and its Discontents”,OPHI Working Paper,No. 46,2011.



3.9贫困测量小标

中国的反贫困主要沿着两条路径在推进:一条路径是通过地区发展带动脱贫的“开发式扶贫”,另一条路径是通过社会救助实现收入维持。近三十年来,“在发展中解决贫困”一直是中国农村扶贫的主导思路,其背后的假设是大量农村贫困者本身拥有脱贫的潜能,政府通过基础设施建设、劳动力转移、农业产业化、金融支持和能力训练等方式可以使贫困者获得脱贫的机会。这一条假设基本得到了验证,也是我国开发式扶贫三十年的基本经验(汪三贵,2008;李小云,2013)。总体来看,这种扶贫模式虽然取得了较好的扶贫效果,但是由瞄准偏差所导致的负面效应也日益突出,出现了农村贫富差距持续拉大、大量扶贫资源漏出、深度贫困人口在开发式扶贫中的参与性有限等问题(徐月宾等,2007;汪三贵,2008;Parket al., 2002)。制度化的社会救助在收入维持方面的作用显而易见,然而大量贫困者没有得到社会救助的现实也引发了大量的研究和思考(李迎生、李泉然,2015;左停等,2015)。

基于对原有扶贫政策的反思,中国政府已将“精准扶贫”列为中国扶贫工作的重要模式,力求从数据采集、资源分配和过程管理三方面做到“精准识别”、“精准帮扶”、“精准管理”和“精准考核”。“精准扶贫”的首要任务是精确识别贫困者并实现扶贫资源的精确分配,解决扶贫和社会救助中的“瞄准偏差”问题,是实现“精准扶贫”的前提保障和内在要求。在全球范围内,提高扶贫政策尤其是社会救助的瞄准精度也是一个极富挑战性的问题(Walker, 2005:200)。在英语文献中,有关瞄准机制的研究早就超越了“财政限制”的单一解释,形成了不同的研究视角。梳理国际学术界的瞄准偏差研究,对推进国内相关研究和提高“精准扶贫”的效度有重要的参考价值。

世界银行描述社会政策的瞄准机制时提到:“瞄准机制的主要目标是将更多的资源分配给人口中最贫困的群体”(World Bank, 2004)。尽管社会政策并非只针对贫困者,对社会政策瞄准机制的评估也不应仅局限于反贫困效应(Spicker, 2005),但是绝大多数研究者仍主张在贫困研究和反贫困效应中使用瞄准偏差概念(Fan & Habibov, 2008; van de Walle, 1998a)。


根据世界银行的描述,考察瞄准机制只需将人口分为贫困人口和非贫困人口,然后评估社会政策资源是否被分配给了贫困人口即可。然而,受到贫困测量本身的复杂性和反贫困政策的综合性的影响,这种看似简单化的操作往往无法完成。因此,社会科学界常用的办法是将瞄准机制和瞄准偏差进行类型学划分,在每一种类型内部完成对瞄准偏差的测量。

在一项经典研究中,范德瓦尔将社会政策的瞄准机制区分为“广义瞄准”(broad targeting)和“狭义瞄准”(narrow targeting)两种类型。广义瞄准是指虽然某些社会政策不是为贫困者特设的,但是相对于其他社会政策而言,这些社会政策能倾向性地保护贫困者,或至少能为贫困者获取公共资源提供均等的机会(van de Walle, 1998b)。

狭义瞄准则是直接针对反贫困政策而言的,它指的是某一项具体的反贫困政策是否能将所有贫困者纳入其中并将非贫困者排除在外。狭义瞄准涵盖了两种类型的瞄准偏差:一种是部分贫困者没有得到扶贫资源的覆盖,社会政策学者将之称为“应保未保”(undercoverage)、排斥性偏差(exclusion error)、水平瞄准偏差(horizontal targeting error)或F型偏差(fail to reach the prime objective)(Cornia& Stewart, 1993; Walker, 2005; Vadapalli, 2009);另一种是非贫困者被纳入了以反贫困为目标的社会政策之中,国际社会政策学者广泛使用“漏出偏差”(leakage)、内含性偏差(inclusion error)、垂直瞄准偏差(vertical targeting error)或E型偏差(excessive coverage)来概括这种偏差现象(Cornia &Stewart, 1993; van de Walle, 1998a; Walker, 2005; Vadapalli, 2009)。狭义瞄准偏差可以用表1描述如下。


3.9贫困测量瞄准偏差1


绝大多数学者坚持在狭义偏差的基础上分析社会政策的效率,因为只有相对于“瞄准”,“偏差”的分析才更有针对性(van de Walle, 1998b)。其中沃克(Walker, 2005)的测量和评估方法因其便于操作而获得了较多学者的认同。

沃克指出,尽管任何社会政策的制定和执行都会考虑成本和效率的关系,但是要将社会政策毫无偏差地分配给真正有需要的人往往很难实现,因此瞄准偏差在社会政策中是普遍存在的现象(Walker, 2005: 177-179)。社会政策的评估和研究需要在社会政策实施的现实结果中展开,而不是寻求各种纯净模型。


3.9贫困测量瞄准偏差2


如上图所示,A区域表示不符合政策标准的受益者数量,B区域表示符合政策标准的受益者数量,C区域表示符合政策标准但没能受益者的数量。所有有关瞄准偏差或瞄准效率的分析都在三个区域的比较关系中展开。

沃克将瞄准效率区分为水平瞄准效率和垂直瞄准效率。水平瞄准效率指的是“符合政策标准的受益者占总的政策目标群体的比重”,垂直瞄准效率指的是“符合政策标准的受益者占政策实际受益人群的比重”,一个项目的综合瞄准效率由水平瞄准效率和垂直瞄准效率的乘积来测量,用上图中的区域表示为:

综合瞄准效率=(B/B+C)×(B/A+B)(1)

相应地,综合瞄准偏差的测量公式为:

综合瞄准偏差=1-(B/B+C)×(B/A+B)(2)

这一综合瞄准偏差指标既能反映出贫困者未能获得扶贫福利的F型偏差,又能反映出非贫困者被纳入扶贫覆盖范围的E型偏差。在理想状态下,完全瞄准意味着既没有贫困者被排斥在公共资源之外,又没有非贫困者被纳入到项目之中(A=0,且C=0),综合瞄准效率将达到1,同时综合瞄准偏差将为0。但是实际结果往往是水平瞄准偏差和垂直瞄准偏差交织在一起,瞄准效率和瞄准偏差只能分布在从0到1区间。

在社会政策学科产生之初,瞄准偏差就是一个重要议题。经历了20世纪70-80年代的“问题意识的呈现”阶段、20世纪80-90年代的“研究的精细操作化”阶段和21世纪的“研究视角形成”阶段,国际社会政策关于瞄准偏差的研究形成了三种视角:技术视角、政治视角和文化视角。

——节选自 李棉管《技术难题、政治过程与文化结果——“瞄准偏差”的三种研究视角及其对中国“精准扶贫”的启示》,载《社会学研究》2017年第1期。



标签: 贫困社会学
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