Introduction ............................................................. 1
Chapter 1　Summarization of the Reform Theory of Local Governments ....... l
　　1. The Environment of Local Governments Reformation
　　　　in Western Countries ............................................. 2
　　2. The Basic Content of Local Governments Reformation
　　　　of Western Countries ............................................. 7
　　3. The Common Character in the Western Local
　　　　Governments Reformation .......................................... 15
　　4. From Local Management to Local Governance ......................... 19
Chapter 2　Study on Governance Model in Chinese
　　　　　　Township' s: Criticism and Reflection ........................ 25
　　1. The Comment on Western Local Governance ........................... 26
　　2. The Situation of the Study on Governance Model
　　　　of Township' s in China .......................................... 32
　　3. Analytical Framework and Study Path of Governance
　　　　Model of Township' s in Southern Jiangsu Province ................ 42
Chapter 3　History of the Governance of Township's in
　　　　　　Southern Jiangsu Province .................................... 47
　　1. General Information of Dian Shan Hu Township ...................... 47
　　2. Governance Model in Traditional Township's of
　　　　Southern Jiangsu Province ........................................ 51
　　3. The Changes of Governance in Township's of Southern
　　　　Jiangsu Province Since the Modern Times .......................... 62
　　4. Governance in Township's of Southern Jiangsu
　　　　Province in New China ............................................ 75
Chapter 4　Rural Modernization and the Transformation of Governance
　　　　　　Model in Township's of Southern Jiangsu Province ............. 81
　　1. Re-standardization of the Township's System in
　　　　Southern Jiangsu Province in 1980's .............................. 81
　　2. Rural Modernization and the Model of Southern Jiangsu Province .... 94
　　3. The Difficulties of Governance in Township's of
　　　　Southern Jiangsu Province ........................................ 111
Chapter 5　the Township's Governance of Post
　　　　　　Southern Jiangsu Province Model .............................. 123
　　1. Economy and Society in Southern Jiangsu Province Since 1990's ..... 123
　　2. Township's Governance Body of the Post Southern
　　　　Jiangsu Model: From.Single to Diversity .......................... 142
　　3. The Governance Conception of Post Southern Jiangsu
　　　　Province Model: From Management to Service ....................... 162
　　4. The Duty of Township' s Government in Post Southern
　　　　Jiangsu Province Model: From Microcosmic to Macroscopic .......... 173
Chapter 6　Process of Township' s Governance
　　　　　　in Southern Jiangsu Province ................................. 182
　　1. Local Governance Process and Township's
　　　　Governance Process in Southern Jiangsu Province .................. 182
　　2. General Process of Township' s Governance
　　　　in Southern Jiangsu Province ..................................... 189
　　3. Social Engagement in the Process of Township's
　　　　Governance in Southern Jiangsu Province .......................... 206
Chapter 7　Institution Reform of Township's
　　　　　　Government in Southern Jiangsu Province ...................... 212
　　1. Reform of Township's Institutions Before Mid-1990's ............... 212
　　2. Reform of Township's Institutions after the End of 1990's ......... 221
　　3. Public Service Unit Reform in Southern Jiangsu Province ........... 230
Chapter 8　Sustainable Development and Township's
　　　　　　Governance in Southern Jiangsu Province ...................... 240
　　1. Sustainable Development and Environmental Governance .............. 240
　　2. Environmental Governance During the Procedure of
　　　　Township' s Governance in Southern Jiangsu Province .............. 248
　　3. Sustainable Development and the Model of
　　　　Township's in Southern Jiangsu Province in Future ................ 261
Conclusion ............................................................... 269
Referenee ................................................................ 272
Postscript ............................................................... 286

　　在过去的20年中，全世界的地方政府都一直在经历着一种深刻的变迁过程，即从传统的地方政府管理到地方治理的转变。这一过程贯穿的一个重要议程就是如何实施有效的地方治理。这一过程的压力源在于：第一，外部变迁的压力。即不断增加的经济互相依赖性，全球化过程，不断变化的技术，日益严峻的社会贫困、妇女权益、环境恶化和社会排斥(social exclusion)等，面对这些变化，传统的僵化的管理模式无法应对新的各种挑战，各国地方政府不得不对自身的管理模式进行反思。在经历了“市场失灵(market failure)”和“政府失灵(government failure)”以后，人们不再过度地倚重于市场抑或政府，而开始对发展“第三条道路”的治理思想寄予更为深切的期望，希望依托于民主参与的、多种社会组织共同合作的公共事务治理的制度设计，使地方建立起足以应付经济全球化冲击和后现代社会转型的可持续发展机制与能力。第二，政治共同体内部共识的压力。在全球、跨国区域组织乃至国家级政府层次上作出的政治决策，常常需要在民族国家(nation-state)内的各次级国家(sub—national)政府组织及地方公众中获得广泛的政治认同和一致，才能解决一些严重的社会问题。这就是通过对话和共同的政治行动来达成共识性政治话语，从而迫使一个国家的政治改革追求日益地方化、民主化的治理发展模式。正是在这些压力因素的交相作用之下，从20世纪80年代英国首先兴起地方治理以来，在西方发达国家出现了方兴未艾的地方治理变革运动。
　　所谓治理(governance)，是与传统的“统治”和“管理”相区别而言的，指各公共的或私人的机构和个人合作管理其共同事务的诸多方式的总和，其重点在于一种多元化的、民主的、合作的管理模式，其目的在于运用权力去引导、控制和规范公民在各种不同的制度关系中的各种活动，以最大限度增进公共利益。所谓地方治理(10cal governance)指的是，在贴近公民生活的多层次的一定的地域空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程，从而建立以公民发展为中心的、面向公民需要服务的、积极回应环境变化的、使地方富有发展活力的新型社会管理体系。从地方政府管理到地方治理，意味着地方政府的角色发生了重要的转变，地方政府不再是传统地方公共权力的唯一中心，组织结构不再是自上而下的权威等级权力体系，地方政府和地方中介组织、私人组织等构成一个网络和伙伴的关系，更加强调地方公共部门和其他组织之间的合作，也就是说，地方权力结构从原来的单一中心化转变为地方权力多元主义。
　　如果说西方地方政府在全球化的外部背景下，面临着普遍的挑战而不得不进行地方治理改革的话，那么，发展中国家则更是由于面临着内外双重压力的深刻治理危机(governance in crisis)，世界银行在1989年就指出了非洲国家存在着这种危机。就我国来说，同样面临着相类似的问题。当前，我国的地方社会经济发展面临着两个相互依存的重要转变：其一是从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，即体制转轨问题；其二是世界经济日益一体化，资源的配置和流动从国内走向国际，如何充分利用国际资源，参与国际竞争成为我国当前的一个重要话题。就前者而言，我国目前离完全的(full-fledged)社会主义市场经济国家还有一段距离，用布鲁斯和拉斯基(W.Brus & R.Laski)的话来说，就是还处在有缺陷的市场模式阶段。也就是说，与传统计划条件下自上而下的单向式的管理模式相比，我国地方政府模式在经历了不断地改革后发生了很大变化；但另一方面，我国走向市场经济的过程中，地方社会经济结构发生了很大的变化，地方利益的多元化、主体多元化、各种新的问题和矛盾不断涌现。尤其突出的是广大农村地区的“三农”问题，农民之间由于分化形成的新的关系、农民与地方新兴利益团体之间的关系、农民与地方政府之间的关系、城乡之间的关系、等等，这些关系错综复杂，使得我国地方治理面临前所未有的挑战。
　　中共十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的目标。在我国，70％以上的人口集中在农村，如果我国广大农村地区不能实现和谐，我国就难以实现和谐社会的战略目标，就难以真正实现现代化。牢固树立全面、协调、可持续的科学发展观，有效地解决“三农”问题，是建立农村和谐社会模式、调整农业与农民经济活动的终极目的的必由之路。因此，建立农村和谐社会模式的过程，就是解决“三农”问题的过程，这是全面推进农村小康社会建设的客观要求，是中国农民建设中国特色的社会主义农村与农业现代化的基本实践。因此，如何协调我国农村地区的各种关系，是构建我国和谐社会过程中的一个重要问题。乡镇政府是中央政府在广大农村地区的基层守卫者(foot soldiers)和职能体现者，是与农民最直接互动的政府部门，是农村各种关系得以实现协调的关键载体，任何有关中国政治、社会和经济变化的研究如果不涉及到乡村地区的话，就无法真正准确和完整地描述这些变化的图景。因此，作为我国基层政权的乡镇职能发挥得如何，其在协调农村地区的各种关系的能力和效力如何，直接关系到我国从整体意义上实现社会主义和谐社会的目标。然而，我国当前乡镇体制存在着明显的计划经济时代的特征：党政不分，权力结构不合理。当前多数乡镇政权的权力结构是一种党的一元化领导、乡(镇)长负责制有名无实、乡(镇)人大职能严重虚化的以党代政的不合理的基层政权体制。乡(镇)唯上不唯民，乡(镇)村关系不协调，乡(镇)县关系不协调。在这种乡镇模式下，不但无法实现我国农村社会的和谐，而且在某种程度上引起了各种关系的紧张，如干群关系、农民与地方利益团体的关系等。所有的这些问题说明，我国目前乡镇模式显然难以适合新的实现社会主义和谐社会的要求，因此，有效地实现我国农村地区关系协调成为我国乡镇治理的核心命题。同时，与西方地方政府一样，我国乡镇政府也面临着世界一体化带来的各种压力，而西方地方政府在面临一体化压力之下进行的地方治理改革，必然会对我国构建新的乡镇治理模式提供有益的启示。所以，在立足于我国地方社会经济以及地方政府政治的基础上，如何吸收西方地方治理的有益内容，探索出适合我国国情的地方治理模式就成为本书的基本出发点和归宿点。
　　之所以选择苏南乡镇作为我们研究的对象是与苏南这一特殊的话题紧密联系的。在20世纪90年代中以前，我们习惯于用“奇迹”这样的字眼来形容苏南的经济和社会的发展，自70年代末以来，苏南农村的发展颇具传奇色彩：农民人均收入增长了20多倍，人口增长率明显下降；12个县市全部进入全国农村综合实力百强县，其中有7个县(市)进入前10名，有69个乡镇在全国农村社会总产值亿元乡镇排序中进入前200名，其中8个乡镇人均社会总产值排序进入前20名。这种苏南模式在经济上是以乡镇企业、集体经济、加工工业为主要特征，在政府管理方面则表现为“地方政府公司主义”的特点，地方政府，特别是乡镇政府行政力量成为苏南经济发展中最为明显的因素，然而这样的乡镇治理模式不可避免地存在着某些内生性的缺点，就是：重指令，轻指导；重增长，轻发展；重生产，轻消费；重直接投资，轻间接融资；重商品市场，轻要素市场；重行政区划，轻经济区域。这些弱点越来越不适应社会经济转型的需要。这些弱点产生的一个重要动因是“上级压力”与“政绩冲动”。政府过于强烈的政绩意识与片面政绩评估机制，导致了诸多非经济的短期行为与反市场的行政措施。因此进入90年代末期以来，特别是1996～1997年，正在人们给“苏南模式”赋予更多政治色彩的时候，却突然发现苏南经济似乎已停滞不前，如乡镇企业在江苏省工业总产值及税收中的比重呈直线下降之势，增长速度明显减缓，经济效益不断下降，企业亏损面逐步扩大，资产负债率居高不下。人们不得不对乡镇政府的功能与角色进行反思，而“苏南模式的终结”这样的语句似乎表示了这种模式已经成为历史，随着苏南乡镇企业改革的完成，以及所谓“新苏南模式”概念的兴起，苏南地区的经济社会结构、政府与市场关系、政府管理的理念和模式发生了很大的改变，而在这种新苏南模式之下的广大农村地区，在走向现代化和城镇化过程中呈现了一种与以往不同的面貌，而在这一过程中，其中的乡镇政府究竟扮演了怎样的角色与功能?更为重要的是，苏南乡镇的改革和创新是不是为我国其他地区在未来走向现代化、城镇化的道路上，可以提供某种非常有益的借鉴和启示意义。在某种意义上说，探讨我国苏南乡镇治理模式创新与构建和谐社会的关系，对于我国从整体上构建社会主义和谐社会具有重要的理论和实践意义。
　　对乡镇的研究应该说是非常广泛和具体的，然而由于具体的知识背景、研究传统以及方法论等方面的因素，中西方学者对我国乡镇关注的焦点存在着较为明显的差异。西方学者更多地从国家社会关系的角度，从政治发展的层面来看我国的乡镇问题，概括起来，西方世界对我国乡镇的研究体现在以下几个方面：
　　一是从乡村的视角看我国乡镇。这种研究模式关注中国乡村社会的变化与发展，从国家与社会关系的角度来看我国的地方政府以及乡镇基层政府。如《中国乡村发展中的政治经济》　(the Political Economy of Rural Development in China)一书就系统地研究和阐述了改革过程中中国经济和政治转型，并在此基础上说明了乡镇体制的变迁以及改革。从类似的角度来研究我国乡镇的还有《农民是如何改变中国的》(How the Farmers Changed China)，强调农民在整个改革过程中的主动性和积极性，因此，中国的改革，包括基层政府的改革应该与中国农民的这一特性相适应。还有《90年代的中国乡村社会》(Chinese Rural Society in the 1990s)等，都是从乡村的视角关注中国乡村社会的变化与发展。
　　二是重点研究中国基层政权的历史演进。如从毛泽东到邓小平时代的中国政治经济和社会的历史变迁，从纵向的角度研究这种变迁在基层政府方面带来的变化。代表性的著作有威廉·帕瑞希在1985年编撰的《中国乡村发展：伟大的转塑》(Chinese Rural Development：the Great Transformation)。另外一种视角是关注农村现代化给我国乡镇带来的压力和挑战，特别是城镇化在我国乡镇改革过程中扮演的角色，如史诺伯等以一个浙江省的乡镇为例，研究其是如何从一个乡村经济特点的结构模式不断发展成为远近闻名的“服装之乡”(Garment Town)，其工业聚集效应是如何形成的。而潘乃尔则系统研究了新中国成立以后我国农村城镇化过程中的乡镇演化。最后一种有代表性的研究模式是个案研究(empirical case)。最早对我国地方基层政府进行个案研究的是美国的弗里曼、赛尔登等人，他们以河北省饶阳县为例，阐述中国共产党在战争时期以及革命后在华北农村进行的一系列改革，分析了不同时期我国县、乡、村之间的关系。而更多的学者则以具体的案例来研究我国的城镇化过程，如劳伦斯就以江苏省的城镇化过程生动地分析了我国农村的这一转型过程。所有这些不一而足。
　　就我国国内而言，从20世纪80年末开始，随着市场经济的发展和改革的不断深入，我国农村问题开始引起人们的高度关注，乡镇体制改革的学术研究从20世纪90年代开始重新进入了我国政治学、社会学和人类学的研究视野。在这些现有的研究成果中，对构建我国农村和谐社会的讨论主要从以下几个方面：一是农村内部的社会关系视角，如农村贫富分化、农村恶性势力和农村公共物品供给缺位等，从这一角度来探讨我国乡镇职能转变和体制改革。这方面的代表主要是一些著名的“三农”问题专家，如温铁军先生，他先后发表了一系列文章，阐述我国农村地区的基本矛盾，如人地矛盾、劳资矛盾、粮食与人口之间的矛盾、公共物品问题等，其在《中国的“城镇化”道路与相关制度问题》一文中，就我国农村的两大矛盾——人地矛盾和城乡矛盾，提出了城镇化和乡镇体制改革的建议。二是从我国农村地区国家社会关系的视角来看乡镇治理问题。中国香港乐施会的李昌平在《乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变》一文中认为，现行乡镇体制的根源问题是乡村社会的官方权力过剩。现行乡镇体制的形成有其历史原因，继承了人民公社的本质——汲取型体制，20世纪90年代以来，乡镇体制有了新发展——由汲取型体制异化为官本位体制，而造成这样发展的根本原因是乡村社会的官方权力过剩，民间权力衰落。在历次乡镇机构改革中，官方权力不断强化，而民间权力则被弱化。他提出要放活农民、放活乡村组织和放活乡镇政府最终实现乡镇自治的治理目标。而更多的学者则强调我国农村社会基层民主和乡镇治理之间的关系，探讨如何实现地方民主(包括基层自治和乡镇自治)和政府管理之间的均衡。三是从农村地区人与自然的矛盾来看我国乡镇治理问题，这方面的研究主要集中在我国发达地区的农村，随着经济的不断发展，农村人与自然的矛盾不断突出，如何实现我国乡镇的可持续发展就成为一个重要问题。而大陆学者对乡镇政府存在的问题的认识大体上相同，如吴理财认为，现行乡镇政府存在“条块分割”问题、乡镇机构膨胀问题、村民自治对乡镇政府传统权威的挑战问题、农民负担问题和乡镇财政困境问题。华中师范大学中国农村研究中心的徐勇教授认为，乡镇体制存在的主要问题是乡级机构日益膨胀，未能发挥相应功能；面对上级的任务型管理，乡级管理负担日重，乡级体制脱离社会；不断扩张的行政与相形见绌的财政的矛盾日益尖锐，农民不堪重负。
　　至于乡镇治理的路径选择，不同的专家和学者的思路则表现出极大的差异性甚至是对立的观点。一是主张加强乡镇政府建设，将它建设成为一级完备或完全的农村基层政府组织甚至将其向村级组织延伸，这种观点遭到很多学者的反对，正如温铁军先生所认为，小农经济的乡镇社区很难支撑一个高成本的乡镇政权。第二种改革方案主要是以徐勇教授等为代表的“乡派”模式。徐勇认为，自国家政权下沉到县以下以来，与国家政权体系的其他层级政府比较而言，乡镇政府从来就未成为一级完备的政府，不仅不具备完备的政府功能(如无相对独立的决策和司法机构)，更没有独立的财政，因而也缺乏相应的施政能力。因此，徐勇认为，应该将乡镇一级政府改为县级政府的派出机构。第三种就是吴理财提出的官民合作的“乡政自治”。吴理财先生认为，在“乡政自治”条件下的乡镇政府即“处在‘第三领域’中的乡镇政府并不是一级完全的政权组织，也不应成为纯粹的国家机器，它的理想角色定位是‘官民合作’组织——既是国家设在乡村最基层政权组织机构，同时又是乡镇社区治理的主体单位，代表乡镇人民进行自我治理。”第四种改革方案是主张撤销乡镇政府，实行乡镇自治。
　　西方学者从国家与社会关系的角度来分析我国乡镇问题，并且试图从现代化的角度来调整国家社会关系，从而建立现代意义上的地方国家体系，在西方学者看来，理想的国家与公民之间的互动关系，应该是市民社会能够对国家权力形成强有力的制约，公民通过竞争性的选举，在多元化的中介机构的组织和参与下，形成对地方公共权力核心决策机制的影响。这种分析往往存在一个基本的预设，就是这种“现代”是基于西方政治经济社会基础之上而定义的，不一定与我国农村改革的实践相符，但是，这种分析路径却值得我们借鉴。面国内学者则往往分析视野相对狭隘，难以系统和全面地把握我国乡镇治理过程中所涉及的各种关系。因此，本书的基本分析路径就是借用国家社会关系的分析方法，从构建有中国特色的和谐社会的整体目标，基于我国因为经济发展而变化了的地方社会经济结构来分析我国乡镇治理模式的构建。这种分析模式，既要超然于西方学界对我国的分析模式中的缺陷与不足，更要注重于从我国具体的社会经济发展阶段出发；既要有别于我国学者的分析模式，不能仅仅局限于政府内部体系和运行模式的分析，更要强调政府与社会之间的互动，强调政府与社会组织、经济组织和个人之间的合作分工，在某种意义上把地方组织和地方民众看成是具有较为独立的权力主体、具有较为独立的行动能力的行为体。在本书看来，构建和谐社会在我国农村就国家与社会关系方面的内容来说，其根本要义就是农村的公共公正问题，也就是农村在新的多元化的条件下如何实现不同利益之间、特别是作为弱势群体的广大普通农民的利益如何得到更多的尊重，建立有效的利益表达机制和矛盾解决机制。因此，我国新型乡镇治理模式就是为了在一个明确的社会价值目标前提下，实现多元行为主体和利益主体的良性互动，建立多元社会经济结构下的一种有效的和谐机制。