| 叶富春的这本书是在他的博士论文的基础上经过修改和补充而成，主要是研究利益结构与行政发展之间的关系的，这一问题对于我们正在进行的行政改革具有重要的意义。 所谓利益结构是指社会利益关系的某种模式，它包括如下一些要素：第一是社会的利益单元；第二是人们的利益观念；第三是人们利益追求的性质；第四是人们追求利益的一定方式；第五是社会利益阶层的分化状况及其相互关系。
利益结构在实际过程中是社会经济生活与政治生活之间以及社会经济生活与社会意识形态之间相互联系与相互转化的中介，离开了利益结构这个中介，其联系和转化都不可能。利益结构的最大的特点就在于它具有一种转化功能，可以将人们外部的各种关系（包括经济的、政治的、意识形态的关系）转化为人们的内在要求。然后再通过利益结构的外在形式而表现出来。所以，它是以外在形式表现出来的人类的内在要求。这一特点使利益结构具有极大的普遍性与灵活性，它既是经济、政治、意识形态三大领域的“公约数”，又能随时与三大体系联系起来发挥作用。从而使利益结构成为一个非常重要而且不可替代的分析工具。
中国在改革开放以后，随着社会经济向市场经济的转变，社会利益结构发生了一系列重大的变化。原来建立在计划经济基础上的整体性的利益结构，由于利益源泉的多元化和相应政策的变化而逐渐崩解。随着人们利益意识的觉醒，社会利益单元开始个体化，整个社会便展开了激烈的利益竞争。这种利益竞争为社会带来极大的活力，使社会彻底摆脱了长期以来失去动力的状态，而得到了迅速的发展。但是另一方面，由于市场的不健全和社会转型的影响，社会竞争也带来许多消极的后果，构成了一系列严重的社会问题。社会利益结构的这种深刻的变化对于政府内部也产生了重大的影响，使政府内部的利益结构也发生了变化。
行政系统的利益结构是行政系统内部各组织和各成员之间的利益关系的状况。应该说,过去我们对这个问题的认识是相当模糊的。我们过去有一种比较抽象的、比较理想化的认识,即认为我国的每一个行政主体(包括组织和个人)都是以完全彻底为人民服务为宗旨的,因此在个人与组织之间、上级与下级之间、各组织之间,利益、宗旨、目标、任务都是一致的,因此相互间处于无矛盾的和谐状态。然而实际情况并非如此，若仔细分析起来，我们就会看到，一个行政机构中存在着复杂的利益矛盾。
首先，利益矛盾来自行政机构内部的角色冲突。按照我们原来的理解，一个行政单位是作为党的政策的具体贯彻者和国家的意志在某个领域的代表者出现的。因此，它除了党和国家的利益（也即是人民的利益）之外，没有任何特殊的利益。但是事实上，作为一个行政单位，在社会转向市场经济的特殊的历史条件下，它除了代表党和国家的利益之外，也在不同程度上生长出了团体的利益。因此，在为党和国家谋利益的同时，它也在不同程度上为自己所在的小团体谋利益。而当这两种利益发生冲突时，也就有可能以损害党和国家利益的手段来维护和增加小团体的利益，这是机构内部角色冲突的第一层意思。第二层意思是作为行政机关首长的角色冲突。行政机关的首长实际上充当三种角色，第一种角色是党和国家利益代表者的角色，即贯彻党和国家的政策，维护人民的利益。这方面本应该是行政首长的唯一角色，但是在现实生活中，每个单位行政首长在这个角色之外还充当与此相反的两种角色，即作为私人的角色和作为小团体代表的角色。作为私人，他有可能（在不考虑意识形态作用的条件下）像社会上一般老百姓一样，具有追求自己利益最大化的倾向。作为小团体代表，他又与小团体的成员们具有共同利益。很显然，如果一个行政首长在他充当第一种角色的同时，也在不同程度上充当后两种角色，那么在实际的利益关系中，这后两种角色的利益与第一种角色就会发生程度不同的冲突。因此也就是有可能在不同程度上发生以损害第一种角色利益的方式来满足第二种和第三种角色利益。而且在一定的条件下（例如利益资源相当稀缺时）第二种角色和第三种角色也会发生利益冲突，也就是说，他甚至可能为了私人的利益而损害小团体的利益。这些就形成了极其复杂的角色利益关系。第三层意思是作为行政机构一般成员的角色冲突。作为行政机构中的一般工作人员也充当不同角色，即作为党和国家政策的执行者的角色和作为私人的角色。这两种之间同样存在着上述的冲突。而在私人角色的利益方面，一般工作人员还存在着和首长私人角色利益的冲突。这就是当首长私人角色利益与小集团角色利益的冲突、因而损害小集团利益的时候，则首长的私人角色利益便与一般工作人员的私人角色利益发生了冲突。这就使角色利益关系更加复杂化。所有这一切角色冲突都会在不同程度上影响行政权力的运行，产生运行方向的偏离、权力通道的梗阻、权力能量的磨损、效率和效益降低，以及各种以权谋私的行为等等。
其次，利益的矛盾还来自行政行为相对成本的差异。也就是说，在完成 一件行政任务时，不同的人员若付出的成本不同时，面对着同一任务便会产生利益矛盾。一种情况就是陷入“和尚吃水困境”，即人们常说的“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”的情况。三个和尚所以没水吃，就是因为他们面临着行为成本的差异，结果谁都不愿意为完成任务而付出比别人更多的成本。另一种情况是“逆向竞争效应”即当收益平均而且固定不变时，则付出得越少，得到的（闲暇）越多，形成了“懒惰的竞赛”。这也反映了行为成本差异所造成的利益矛盾。如此等等。这方面的利益矛盾显然也极大地影响着行政权力运行的状况，以及行政效率和效益。
再次，利益矛盾还来自不同行业和不同体制下人们获得利益的总量与行政机构中人们获得利益总量之间的反差。我们知道，我国从原有体制转入市场体制的过程中，各行各业在利益关系中所面临的机会和条件，本来就是不平等的，而在一定时期内这种不平等还在不断扩大。在不同的体制之间，不平等就更加严重。这种不平等的状况就使得其他许多行业和行政机构之间在利益水平上形成巨大的反差。这种利益反差就产生一种感应作用，使行政机构中的人员产生一种巨大的利益丧失感，随之而产生使利益损失得到补偿的强烈要求。这样一种情况就大大地加剧了前面所说的各种角色利益的冲突，特别是私人角色利益与国家利益的冲突。而其最严重的后果就是把手中的行政权力转化为利益资源，以补偿由于利益资源的不平等占有所造成的损失，从而使行政权力的腐败似决堤之水，凶猛难挡。
很显然，政府内部利益结构的这种变化，对于行政发展的影响是极大的。因此，如何调节政府内部的利益结构，很好地解决政府内部的利益矛盾，是行政发展的基础。中国目前在行政发展方面对于如何建立一个责任政府、服务型政府的呼声很高，但是，把建立责任政府、服务型政府的问题与利益结构问题特别是与政府内部的利益结构问题联系起来进行思考的还不多。因此，叶富春这本书便为人们深入地思考行政发展问题提供了一个新的角度，这是很有意义的。
李景鹏于北大燕园
2004年5月7日 |
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