一　研究缘起
　　众所周知，县乡财政是我国的基层财政，面对的基本上是农村和农民，1994年以来县乡财政收不抵支、负债累累的困境使得基层政权运转、公共产品提供、公益事业发展等历经艰难。2002年农村税费改革的全面推行以及2006年全国范围内的取消农业税改革，使得县乡财政面临更大的困境。尽管中国的县乡财政困难问题已持续了10年有余，但尚未从根本上缓解。县乡财政困难这一理论难题和现实顽疾已直接影响到我国“三农”问题的解决，也与中央政府提出的“以人为本，全面、协调、可持续发展”和统筹城乡发展的科学发展观理念很不适应。如何通过实地调研和理论探索，在总结和吸收国内外相关研究成果的基础上突破现有认识的局限，整合多学科知识，系统分析县乡财政困难的成因，全面谋划县乡解困的方略,无疑是摆在财税理论工作者面前的一项艰巨课题。本书正是朝这一方向努力的初步探索。
　　二　本书结构及主要观点
　　本书对县乡财政解困问题的研究，遵循了县乡财政地位职责——总体运行——困境——成因分析及对策研究的逻辑思路,因此，本书共分四章。第一章对县乡财政的地位、职责、适度规模进行规范分析，从而为下面的研究奠定基础。这一部分先是通过历史考察发现，自秦以来县制是相当稳定的一级地方政权，尽管各朝各代的县一级的财政管理机构名称各异，但县级财政的存在是基本稳定的。乡镇财政作为乡村基层政权的财政机构，总是随着乡村社会经济的发展而发展，并也随着乡村基层政权的变化而变化的。县乡财政作为国家财政体系的基础，无论对国家财政活动，还是对本地公众，都具有显著而重要的意义。但当前县乡财政表现出的发展的不平衡性和赤字、债务的严重性大大制约了县乡财政作用的发挥。对此，我们认为，应清晰地界定县乡政府的职责，促使财力与事权相匹配并通过引入私人投资和有序地培育、壮大非营利组织来缓解基层公共产品提供的不足。在政府层级调整问题上，我们的观点是缩省、市县平级、保留乡镇。
　　第二章是对县乡财政运行的总体分析，包括县乡财政运行的宏观环境、财政支出、财政收入、预算方面。我们认为，把县乡财政困难与县乡财政的整体运行联系起来，有利于为认识县乡财政困难搭建一个平台。内容安排如下：首先是对县乡财政运行的基本宏观环境的把握，分析认为，城乡经济社会发展的差距巨大和县乡财政发展的非均衡性是必须把握的最重要的两点。从县乡财政支出来看，县乡财政支出的规模不断扩大，但其支出结构表现出分权和同构两大特点，这说明各级地方政府之间的财政职能有进一步划分的必要。从区域上看，总体上说，经济发展水平决定了不同县市财政支出结构的不同，而经济发展水平相同的县市，其财政支出的结构具有较强的相似性。从县乡财政收入来看，农村税收增长与农村经济发展的阶段性变化相吻合，收入的层级结构在不同地区呈现出明显的差异性。在取消农业税后，农村财政收入遭受严重冲击，如何应对由增值税的转型而造成的收入的减少又成为摆在县乡政府面前的一个严峻问题。为此，完善县乡政府税收税种，优化税收体系已成为一个迫切需要解决的问题。总的思路就是体现城乡一体化的基本原则，在重点完善财产税的基础上，改革资源税、消费税，进行税费制度的综合改革。在地方预算自主权方面，县乡财政还十分欠缺和不足。我们认为，在不增加预算自主权的情况下，地方政府的效率就不可能增加。为此，我们主张，当务之急是赋予地方政府独立的预算自主权，进行预算程序改革，这是提高地方政府公共服务总体效率的决定因素。
　　第三章从赤字、债务与基本公共服务两个方面具体分析县乡财政困难。首先是我们要澄清县乡财政困难的确切含义。分析认为，县乡财政困难是指在现行体制与制度框架内，即现行事权与财权划分背景下县乡财政出现的收入无法满足支出需求的状况。县乡财政困难可以通过财政自给率、人均财力、一般预算收入率、基本财政支出率、财政综合负债率等指标来加以衡量。运用上述指标反映的我国财政困难县的数量逐年增多，收支矛盾尖锐，困难程度也逐年加剧。特别是农村税费改革后，一些以农业税和农业特产税收入为主要税收来源的县乡财政收支矛盾更加尖锐，表现出财政自给率低、人均财力水平低、欠发工资及低工资、办公经费不足等。当前县域经济整体上仍然没有摆脱“农业大县、工业小县、财政穷县”的基本特征。
　　从基础教育来看，1986年后筹资与管理不分的“以乡镇为主”的财政管理体制带来的是筹资责任的政府作用的不断弱化、农民的负担加剧和城乡基础教育服务的差距拉大。2001年开始的农村义务教育管理体制改革实现了两个重大转变：一是把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县为主；二是把农村义务教育的责任从主要由农民承担转变到主要由政府承担。但现实中，县级政府通过调整原有的财力承办义务教育这一点很难做到。
　　从农村医疗卫生保障的现状来看，可以归纳为农村公共卫生质量下降、城乡医疗卫生资源配置的严重不均、农村医疗保障的缺位三个重要的方面。究其原因，政府卫生经费投入总量偏低且结构存在偏差、财权与事权不对称导致财政对农村医疗卫生服务支出的“甩包袱”的行为、基层政府追求经济增长的行为动机制约其对农村医疗公共产品的供给等难辞其咎。
　　第四章剖析县乡财政困境的成因，提出解决对策。对成因的分析包括对事关政府与公众关系的民主财政的审视、基于政府间财政分配关系层面和城乡二元结构双重视角的转移支付的分析对财政自利与财政立宪的分析、政府改革等。
　　本书认为，破解县乡财政困境的难题必须以改变既有的发展战略和致力于制度创新才能根本解决。由此，笔者指出，造成县乡财政困难既有分税制改革层层上收财力、下放事权等浅层原因，更有城乡公共分配二元结构发展战略以及财政立宪缺失，法制不健全和行政管理体制改革滞后等深层复杂原因。因此，县乡财政解困决不能就财政而财政。只有把县乡财政放在宏观经济的大环境中，从经济与政治、法律联动的意义上去探讨，才能从根本上破解县乡财政困境的难题。
　　本书在以下三个方面表现出了自己的研究特色：一是就财政级次和县乡政府的适度规模做出了自己的分析和结论。二是首次系统分析了县乡财政困境的成因，提出了城乡公共分配的二元结构、财政立宪缺失两个至关重要的影响因素，并且采用财政自利的分析框架对政府间财政分配关系进行了反思。三是突出了财政危机中的宪政建设，分析了政府间财政分配关系的法律规制以及纵向均等化转移支付和横向转移支付的完善对缓解县乡财政困境的作用。
　　三　致谢
　　本书是在国家社会科学基金资助项目《解决县乡财政困难问题研究》最终成果基础上形成的。由于本人水平有限，本书的研究一定还有很多不足，在此，敬请专家、学者批评指正。
　　该项目的研究得到了我的博士后合作导师、我国著名财税问题专家、中国社会科学院财贸所副所长高培勇老师的悉心指导，感谢他为我提供做博士后的良好的研究机会，使我的学术研究能力得到了较大的提升。能够有幸师从高老师是我一生中的幸事。本书的部分内容作为博士后出站报告得到了地方财政问题研究专家、财政部科研所副所长苏明研究员、白景明研究员的评议并提出了很好的修改意见，使我受益很大；财贸所博士生导师夏杰长研究员、李茂生研究员对出站报告的精彩评论让我记忆犹新。我对他们怀有深深的敬意和感激之情，在此表示衷心的谢意！
　　本项目的研究还有幸得到了山东大学副校长、博士生导师樊丽明教授的热情指导和帮助；感谢她十几年来始终一贯的支持和鼓励，樊老师对事业的执著追求和乐观向上、诲人不倦的人格魅力对我永远是一种鞭策。财税系主任、博士生导师李齐云教授在课题研究过程中给予了很多启发和指点，让我受益匪浅；与财税系周金玲教授、李华副教授的讨论、探讨使我的思考不断有新的发现；山东省财政厅预算处的赵晓宏博士在数据资料方面给予了很多宝贵支持；我的硕士研究生刘文静、李东杰、李曼丽同学非常认真地参与了资料搜集和整理的工作。对于他（她）们的指导、帮助在此一并表示最衷心的感谢！
　　在此，我还要向山东大学经济学院的于良春老师、藏旭恒老师、范爱军老师、胡金焱老师、刘国亮老师表示感谢，感谢学院为课题研究提供的经费支持和宽松优质的研究环境！
　　本书能够高效率的出版，还要特别感谢社会科学文献出版社的大力支持和协助，为了本书的出版，武云博士、赵薇博士奉献了自己的智慧和心血，令人感佩，谨致谢意！

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　李一花
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2008年7月于泉城